第14版(立法与执法)
专栏：社会视点
让警察远离非警务活动
本报记者 毛磊
公安队伍是维持社会治安的主体力量，是一方百姓的保护神。
公安部曾三令五申，严禁派出所违反规定从事征粮讨款、计划生育等非警务活动。对超越法定职责以外的任何指令，民警一律不得执行。不论是谁违反这条禁令，都要依法依纪严肃处理，后果严重的，还要追究有关地方和部门领导的责任。
然而，目前的警务现状不能让人满意，在一些地区，警察从事非警务活动的行为还难以杜绝。
有困难找警察 初衷不应滥用
大量的非警务活动困扰着“110”。一位女士拨打“110”称她家里发现了老鼠，求民警赶紧过去帮她捉老鼠；一醉汉半夜给“110”打电话称媳妇不给开门。更有甚者，有一些为人父母者“教育”孩子，如果放学不愿挤公交车回家，就打“110”谎称自己迷路，坐警车回家。
“有困难找警察”，“110”的设立初衷主要是提高公安机关打击现行违法犯罪活动、处置各类突发事件的快速反应能力，更好地打击犯罪、维护治安，同时为群众提供快捷、有效的“急、难、险”综合服务。
然而令公安机关始料不及的是，良好的初衷被公众滥用了，2／3的非警务活动已经耗去了民警太多的时间和精力。
仔细分析，其实有些问题确是制度缺陷所致。一是负有社会管理职能的一些部门晚上无人值班，群众遇到险情、需要援助或者要向有关部门举报投诉时就只好打“110”求救。二是有些事到底归哪个部门管不清楚，很容易发生互相推诿、扯皮的问题。三是社会联动还存在一些“瓶颈”，也就是经费问题。
目前，我国社会正处于转轨过程中，政府能为社会和公民提供公共服务和公共产品的能力还是比较薄弱的。在建设现代化城市的过程中，从制度改革着手，减少那些不解决实际问题的口号，多想些办法多办点实事。这样，“110”的无奈也许会逐渐消除，公民才能从中得到更多的高质量的服务。
公安部门的一项统计表明，在全国“110”报警服务台接到的电话中，属求助性质的非警务报警大约占六七成，而在北京，这个数字高达九成。在北京市公安局“110”报警服务台每年近200万件的报警电话中，只有10％属于警情报警。过多的话务量已使有些地方的“110”报警电话常常发生排队等候的现象，由此影响到原本“耳聪目明”的“110”良好的应急能力，后果堪忧。
为了给“110”“解围”，改变“110”日复一日的负重状态，公安部近日制定印发了《110接处警工作规则》。这是自1996年全国公安机关普遍开展110接处警工作以来，公安部制定的第一个规范“110”接处警工作的规范性文件，对接处警工作的工作原则、工作要求、接处警范围、受理程序等方面都做了较为明确的规定。
种了别人的地 荒了自己的田
新疆某县在调整产业结构时，为退耕还林，逐步将农业县变为半农半牧县，县政府计划两年内实现养奶牛9000头的指标，要求各部门都要养奶牛，并下达了指标，按期兑现。其中，给县公安局下达了养40头牛的任务，局长、政委各10头，局里20头。
这种“种了别人的地，荒了自己的田”的荒唐事，实在让人难以理解。像新疆某县让民警养奶牛的事，虽属个别，但这种现象在全国其他一些地方程度不同地存在着。
前两年，山西新绛县不顾当地的实际情况，为了大规模建设科技示范园区，由县政法委牵头，公安局、检察院、法院联合加盟，在民警意见纷纷的情况下，筹资13万元，用股份制形式建起了“北方花卉示范园”。由于技术不过关，民警集资种的大棚蔬菜，一个个无籽西瓜长得像西葫芦，一刀切下去，找不到一口能吃的红瓤子。
还有一类“种了别人的地，荒了自己的田”现象。即有的警察擅自进入企事业单位插手行政事务，有的直接帮助单位或私人催款逼债，有的随便搅入邻里地界纠纷，有的强制干预家庭亲朋矛盾纠葛……警察参与非警务活动大多有“缘”有“故”，要么是经济利益的驱使，要么是人情关系的驱使，把国家的警力当成私人交往借用的工具。
面对越权指令 有权拒绝执行
海南省琼海市公安局曾发生过这样两件事：万泉镇公安派出所所长因听从乡镇政府负责人的指派，在公路上设卡收税，群众反应强烈，琼海市公安局以超越职权范围、违法行使职责为由，撤销了其所长职务；几乎与此同时，琼海市另一派出所所长依法拒绝了乡镇领导指派的收税任务，乡镇政府以所长与乡镇政府关系不协调为由，要求市公安局更换所长。
警察处于两难境地：听从当地政府指派，不按法律规定的职权履行职责，要受法律追究；而依法行使职权，不按当地政府的指派，又会受到政府非议。
各地警方从事非警务活动，不仅分散了有限的警力，严重妨碍警务工作的开展，而且有损警民关系，严重影响公安机关的声誉，甚至导致人民警察因执行违法的指令造成严重后果而受到法律追究。
要减少和避免这种局面的发生，人民警察必须充分运用人民警察法来保护自己。人民警察法明文规定：“人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令，有权拒绝执行，并同时向上级机关报告。”
对于哪些属于警务，哪些不属于警务行为的问题，中国人民公安大学治安系熊一新主任说，警察超出法律规定所从事的活动应该说是非警务行为。人民警察法对警察权限和职责在法律上已有界定。警察有依法履行预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等职权。但是，为人民做好事这种非警务活动是应该提倡的。
第14版(立法与执法)
专栏：法制纵横
好钢用在刀刃上
荣处仁
近年来，由于社会生活中利益关系的调整，各类矛盾时有发生，不少地方政府把公安机关看成是某一政策措施或工作贯彻落实的有力保障，认为只要公安机关一出马，一切问题都能“摆平”，因此动辄要求公安机关出面。有的公安机关领导和民警为了维护与地方的关系，不顾上级“三令五申”，参与清缴税款、农田基本建设、计划生育等诸如此类的非警务活动。这不仅牵扯了本来就十分紧张的警力，而且极易造成警民关系的对立，使民警正常的警务工作得不到群众的理解和支持，甚至出现暴力抗法的恶性事件发生。
警察拥有特殊的权力往往被其他方面“借用”，用于非警务活动。权力的滥用，反过来也会助长警察的特权思想，对如何运用自己手中的权力缺乏清醒的认识。
曾几何时，“借用”民警参与“执法”成了一些职能部门工作方法的首选。在这一问题上，出不出警，对基层民警来说是一个两难的选择。一方面，“有求必应”本是警察的分内职责，再说同样作为政府的相关组成机构，共同处置一些事务看似也在情理之中。另一方面，师出无名，随意出警，又有滥用警力之嫌。
常听到一些公安机关抱怨自己经费紧张、人手缺乏，这是事实。但也不能不承认，经费紧张和人员缺乏的原因之一，还因为过多的非警务活动耗损了财力、牵扯了精力，使得有限的财力和精力没能用在最该用的地方。
福建福州市公安局于2002年11月22日正式出台《为基层派出所民警减负规定》。《规定》严禁基层民警参与非警务活动。减负的内容包括：严禁派出所违反规定参与政府有关职能部门征粮讨款、计划生育、征地拆迁等非警务活动，不得参与向农民强制性摊派、集资以及收取各种预付款活动，不得派民警参加任何部门自定项目、自立标准的强制性收费、罚款活动。
有社会学家分析说，让警力从非警务行为中淡化出来，其意义在于对依法行政的落实和对公民权利的解放。过去各地随意动用专政手段、动用警力执行各项“任务”。这种对政法机关的过度依赖，对警力的滥用是人治社会遗留下来的基本思维特征和社会行为方式，是对社会良好法治环境的恶劣破坏，对依法行政、依法治国构成极大威胁和挑战。
第14版(立法与执法)
专栏：透视
由家庭关系引发的暴力犯罪
何勇 郭静静
山东省济南市市中区检察人员在办案中发现，近年来，由家庭关系引发的暴力犯罪案件呈上升趋势：2001年此类案件仅有3起，2002年有6起，今年截止到目前已有10起，约占该院全年所办理暴力犯罪案件的10％。家庭关系引发的暴力犯罪现象已经十分突出。
纵观这些案件，具有以下几方面的特点：犯罪行为具有突发性。这些案件中，除一起强奸案持续时间较长外，其余的案件均是在家庭关系发生矛盾后才引发作案犯罪的。从犯罪人本身的社会危险性上来看，全部作案人均为非累犯，其作案区域也均为本地作案。其次，罪名集中，多为故意犯罪。再次，作案人学历较低。
由于家庭关系的特殊性，家庭关系引发的暴力犯罪发生的原因有两个基础关系：亲情或爱情。
对夫妻忠实义务的怀疑引起的对第三者的蓄意伤害。犯罪嫌疑人王某因被害人李某与自己的妻子发生关系而心生不满。去年4月6日，王某约李某到自己家中喝酒，其间谈及此事，李拒不承认，两人为此发生口角进而动手，王某冲动之下用一把水果刀刺中李的右胸部，造成李肝破裂。统计显示，近3年来，此类案件共计5起，约占全部案件的29％。
夫妻关系除了忠实以外，还要相互扶助与相互保护。中国传统的道德观使丈夫不能忍受自己的妻子受他人侮辱，而法律意识的欠缺也是这些人在遭受不幸时不能依法维护自己的权益，以暴制暴的结果就使他们从受害人转而变成了害人者。家庭矛盾诱发犯罪的现象不容忽视。夫妻之间会有不和谐的地方，如果不能正确处理这些小磨擦，就很容易使矛盾升级，从而引起犯罪。家庭分裂引起的财产问题向来是家庭纠纷产生的重要原因之一。
检察人员认为，家庭关系引发的犯罪原因有多种，如果正确引导家庭成员行为，普及相关的法律及心理知识，许多悲剧是可以避免的。（附图片）
我国家庭暴力中精神暴力数“第一”
第14版(立法与执法)
专栏：执法者风采
司法为民
——北京西城区法院服务社会活动纪实
维伟
司法机关确定的司法为民目标是通过公正、高效、文明的司法活动实现的，必须落实到保护人民、打击犯罪、制裁违法、定纷止争、化解矛盾的审判过程中去。
北京市西城区人民法院严厉打击各类犯罪活动，为辖区内经济建设提供一个良好的社会治安环境；正确处理民商事纠纷，化解矛盾；促进行政机关依法行政，减少社会矛盾；加强执行工作，确保当事人合法权益的实现。
非典无情，法官有爱
今年5月正值非典肆虐京城的非常时期，西城法院处在人民医院、北京交通大学、中央财经大学等因非典被隔离地区的包围之中，可以说是处在非典疫情的重灾区，但西城法院的干警们没有一天停止过工作，在严加防护的基础上，全院各项工作有序进行。非典期间，为防止在押嫌疑人交叉感染，同时又要保证审限内结案，他们在看守所开设了临时法庭，审理刑事案件；这段时间他们还首创了电话调解民事案件的新型结案方式。
以物抵贷，救活企业
前不久，西城法院采取以物抵贷的方式成功地执行了一件标的高达3268.3万元的巨额执行案，此案的申请人工商银行新街口支行和被申请人北京市无线电元件厂对执行的结果均表示满意。
原来，工商银行新街口支行到西城法院申请支付令，要求被申请人北京市无线电元件厂给付其所欠银行贷款本金及利息共3268.3万元。法院完全可以根据法律规定作出支付令，然而西城法院通过认真的调查发现，被申请人北京市无线电元件厂是一个包括离退休及下岗职工在内的700余人的国有企业，因诸多原因，企业面临的困难较大，贷款一时很难还上。法院即便是作出了支付令，最终也很难执行，而且如果法院的支付令生效后该厂还不了贷款，当月的贷款利息就是数十万元，利息会逐月滚动增加，形成了一个恶性循环，而银行又不能免除利息。为了使国家财产不受损失，早日收回贷款，同时尽量减轻企业负担，使已经难以为继的企业摆脱困境，经法院和双方当事人多次协商，最后达成了一个对双方都有利的协议：将该厂评估后的8000余平方米的厂房折价划归新街口支行所有，房价款扣除贷款本息后的余款300余万元，由新街口支行一次性给付该厂，该厂承租此厂房两年再将其交给银行，并不再支付贷款本息。这两年内，厂子可以将房屋出租，每年的收入除向银行付租金外，还有近百万元的收入。为该厂盘活资金，解决历史负债，减轻负担打下基础，该厂也就有时间和精力，实现上级关于结构调整、资产重组、企业外迁的部署。法院因此作出裁定：将北京市无线电元件厂的房屋所有权划归工商银行新街口支行所有。
法官雪夜送温暖
今年11月8日，西城区扣钟北里小区1—4号楼的157户居民家里的暖气终于热了，而让他们感到温暖的不只是热乎乎的暖气，还有使暖气热起来的法官们。10月28日，西城法院受理了原告北京国环物业公司、北京金通远建筑工程公司诉被告苏某排除妨碍案，要求被告允许原告进入其家中改造暖气管道，以保证小区的正常供暖。时值寒冬，北京气温骤然降至零下6摄氏度，如不尽快解决这157户居民的供暖问题，很可能影响社会稳定。为此西城的法官们多次找被告谈话，晓之以理，动之以情，终于在11月8日10时40分，被告同意原告入户改造。为防止节外生枝，12时30分，3名承办案件的法官赶赴现场督促调解工作的执行。因为被告家处管道层，需要全屋安装管道，因此工程量非常大，预期10个小时完工，为尽快实现供暖，承办人决定连夜施工。经过11个小时的紧张工作，工程顺利完成。其间，为保证不出现新的影响执行的情况，3个法官未曾喝过一口水，离开过一步。西城法院的干警用他们辛劳的汗水实践着“权为民所用、利为民所谋”。
第14版(立法与执法)
专栏：
近日，吉林省森林公安部门对一年来在全省各地收缴的2000多支非法枪支进行集中销毁，这些枪支大部分为猎枪。公安部门通过“治爆缉枪”专项斗争，有效地遏制了盗采毁林和滥捕乱猎破坏野生动植物资源等案件的发生。
（新华社记者 徐家军摄）
第14版(立法与执法)
专栏：
“警务超市”
杨广林 刘永利
在这里，没有货架，却有着一样的柜台和窗口；没有商品，提供的则是与市民工作、生活息息相关的政策和服务。
这，就是辽宁凌海交警大队投资50万元，设在大队办公楼内的“警务超市”。
凌海交警“警务超市”4年前就已经设立。结合实际出台了11项具体化便民利民“项目”，并细化了警务公开、零距离服务等30条强制性保证措施。
本着亲民、便民、利民的宗旨，“超市”的“经营者”们还以“交警奉献日”为主题，利用双休日，开着“警务大篷车”，深入到偏僻山村现场办公，把“超市”从城里搬到田间地头。沈家台镇交通不便，信息闭塞，群众苦于到市里办事难，交警们自己租房，自立锅灶，在村部为农村驾驶员进行体验，在新车主家炕头上为其办理驾照。仅一年多时间，他们就巡回上门服务1500多户，帮助群众解决470多件挠头事。当地群众赞誉：“交警们真是服务到家了！”
第14版(立法与执法)
专栏：
近日，在“上海市公安局警务技能大练兵、大比武”的警务英语会话比赛中，女警员赵丽雅在与外国朋友进行警务接待会话。（新华社记者 刘颖摄）
第14版(立法与执法)
专栏：依法治税大家谈
建立健全税收执法管理机制
戚保胜
健全的税收执法管理机制有4个组成部分，首先要建立健全规范的税收行政立法机制，它包括：
——严格遵守立法权限。《立法法》和有关税法已经明确规定了法律、法规、规章及规范性文件在税收事项上的立法权限，各级税务机关必须要严格遵守，特别是不得擅自出台税收优惠政策，不制定与新《税收征管法》相抵触的税收规范性文件，不越权解释税收法律、法规和规章，避免层层授权、层层补充。
——遵守立法程序，提高立法质量。各级税务机关应当建立并完善税收规范性文件的制定制度，认真履行规划、起草、征求意见、审核把关、集体审议、公告、备案等立法的必经程序。各项税收行政立法的基础调研应当充分，要采取听证会、座谈会等多种形式，广泛听取各方意见，特别是认真听取纳税人的意见和建议，尊重纳税人的知情权。
——保持立法的系统性。各级税务机关应当建立税收规范性文件的定期清理制度，定期对各项制度规定进行整合，对越权制定的、违反法定程序的要立即停止执行，对明显不合理的要在法定权限内尽快修订，将分散的税收规定适当归并。
——提高税法的透明度。税法不仅税务机关要执行，纳税人也要执行，因此税法应当广为人知。要改变过去单纯靠层层转发红头文件执行政策的做法，利用各种媒体和信息网络技术，确定法定的公告方式，实行规范的税法公告制度。
还要建立科学高效的税收征管机制，对此：
首先，要实行集约化管理，规范税收执法权，要因地制宜收缩基层征管机构，积极推行多种申报和纳税方式，大幅度提高集中征收程度，减少执法主体。
其次，要实行专业化管理，分解税收执法权。要按照专业化管理要求和专业职能不交叉的原则，科学设置机构和人员。
此外，要优化纳税服务，规范税收执法权。税务机关既要规范执法，又要优化服务。税务机关一定要管理与服务并重，当前优化纳税服务，规范税收执法权的重点是首问责任和执法公开。
通过分解岗位职责，明确工作规程，细化每个执法岗位的工作规程，注意各个岗位工作规程的有机衔接，开展评议考核等以建立执法责任制为核心的考核管理机制。
最后，建立健全严密的内外执法监督机制。加强对税收执法行为的事前监督。所谓事前监督，就是对抽象行政行为进行的监督，从而强化源头控制，确保执法依据合法。加强对重点环节执法行为的事中监督。所谓事中监督，就是要把那些权力比较集中的执法环节进行适当的权力分解，重在强化过程控制，防止权力的滥用和执法随意性。加强对执法行为全过程的事后监督。事后监督必须要突出日常化，随时发现问题，随时整改，注重责任的落实。加强事后监督，主要应抓好3项工作：一是强化税收执法检查；二是严格执行税务行政复议制度；三是加强税收会计监督。
第14版(立法与执法)
专栏：依法治税大家谈
完善税务稽查执法体系
李聘
为了进一步完善依法治税、提高税收组织收入，我们要科学地界定税务稽查的职能地位，强化税源监督和监控，强化税收司法体系，完善税务稽查制度。一是健全的税收立法是税收管理的基础；二是健全的税务稽查机制依赖于完善的税收管理机制；三是健全的税务机制必须强化税务稽查执法刚性；四是要充分运用现代信息科技手段；五是要强化税务稽查人员素质。在这个框架下，我们的任务是：
必须加快税收法制建设的步伐。依法治税是税务工作的灵魂，加强税收征管及稽查，首先必须加快税收法制建设的步伐。
展开新一轮的征管改革。目前我国税收征管上存在着“疏于管理、淡化责任”的状况，税收流失严重。目前，我们的征管水平还是比较低。建议抓好6个方面：1.分解税收行政执法权，杜绝执法随意性。2.进一步改革完善税务机构设置，形成征收、管理、稽查分设的专业化格局。3.建立“一窗式”的税收征管信息管理系统，支持改革后的工作模式和机制。4.实现对税收执法全过程监控和考核。5.强化税源监控。6.进一步规范纳税服务。
科学界定税务稽查的职能地位。一是税务稽查的概念，参照国际上的普遍认识，税务稽查应当是指：税务机关的专业税务稽查机构依法对有税收违法嫌疑的纳税人、扣缴义务人所进行的税务检查和处理工作的总称。不能将税务稽查与日常的税务检查混为一谈。二是税务稽查职能。一般认为有四项基本职能：监督、惩处、收入、教育。但在实际运作中往往强调个别而忽视了其余，出现了所谓“收入型稽查”、“保姆型稽查”。
不断完善税务稽查的运作体系。1.建立纳税人信息库，运用计算机分析监控。2.规范举报受理工作。3.强化税务稽查案件复查制度。4.建立税务稽查工作考核指标体系。5.加强税务稽查队伍的建设，注重发挥纳税人及社会各界的监督作用，在公众之中树立起“阳光稽查”的形象。
完善税务稽查制度，关键还在于营造良好的社会治税环境。要整治社会的税收秩序，首先要加大对偷逃税的打击力度。可考虑在适当时机组织几次全国范围的行动。另外，依法治税大环境的根本好转，还有很重要的一项是广泛开展税法宣传，建立诚信纳税机制。目前，要建立纳税信用等级制度。该制度的实质就是对纳税人按照纳税诚信度的高低实行差别管理，它一方面可以对信用等级高的纳税人实行办税优待，提高荣誉感，使其得到广泛的尊重，从而加强保护其合法权益；另一方面可以将不依法纳税者纳入重点控管，集中人力、物力对他们实行最严格的检查及稽查。
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