2002年10月18日人民日报第7版

第7版(国际周刊)
专栏：

主持人语
继欧元正式流通之后，欧盟又着手制订一部欧洲宪法，以尽早实现“大欧洲”的梦想。对欧洲一体化进程而言，欧盟制宪的意义非同一般。同时，它也是对现行国际关系准则与结构的一次重要革新。希望通过本期《国际周刊》，读者能对欧盟制宪的进程、前途以及面临的困难等有所了解。
欧盟要制订宪法
中国社会科学院欧洲研究所研究员吴弦
欧盟这次谋求根本变革的努力，无论就其所涉及内容的深刻性，还是从参与者的广泛性来看，在欧洲一体化进程中都具有极重要的地位。
近两年来，欧盟又在酝酿重大变革，即制宪进程的启动。在尼斯首脑会议决议的基础上，经积极推动与协商，欧盟各国领导人终于在去年底通过了关于欧盟未来的《莱肯宣言》。今年２月底，制宪筹备委员会如期开始运转。
筹委会会议首次包括了欧洲议会与各国议会成员，因此被视为一种“创新”。中东欧等候选国代表，也参加了讨论，但无否决权。根据规定，会议的辩论和所有正式文件，都将公开，并通过“论坛”方式，与欧洲的雇主协会、工会、商界、非政府组织和学术界等形成互动。目前，大会已进入专门小组讨论阶段，不久即将权衡和比较“重组欧洲”的“各种因素和选择方案”。据筹委会主席德斯坦称，筹委会拟于明年５月左右提出最后文件。
这次制宪努力是欧洲一体化发展到一定阶段的产物，是欧盟在新的历史条件下，试图通过革新应付内外挑战、获取更大历史合法性的重大步骤，值得密切关注。
２０世纪５０年代，为防止战争再度爆发，促进经济繁荣，西欧６国在冷战中创立了欧共体。它们认为，在承认民族国家的历史合法性的前提下，进一步打破国家界限，实行区域经济一体化，乃至某种程度的政治一体化，符合各国的长远利益和根本利益。为保证一体化的有效实施，６国缔结条约，通过机构化、制度化和法律化的方式，确立了具有超国家调节因素的组织结构，即在条约规定的范围内，自愿限制或向欧洲一级转移部分主权。这在欧洲乃至人类国际关系史上都是一个“革命性”的创举，意味着一种独特的国际社会组织形态的诞生。
半个世纪以来，欧共体不断深化与扩大，取得了举世瞩目的进展。展望未来，伴随着东扩的完成，欧盟在欧洲格局中的主导地位终将得以确立，一个至少囊括２７国、近４．８亿人口的区域组织将在欧洲出现，数百年来以战争、强权和均势为主要特征的欧洲民族国家关系，将转变为以和平与深度一体化为特征的新型关系。然而，欧盟发展到今天，一体化进程中的内在矛盾日益凸显，如不采取制定根本法的方式加以协调或解决，欧盟将无法应对面临的挑战。从深化的角度来看，欧盟一体化程度愈高，愈涉及主权转让这一核心难题。
在欧盟内，历来存在着“政府间主义”与“超国家主义”之争。究竟是在密切成员国合作的同时坚持主权原则，还是不断加强欧盟的超国家因素，一直是各方争论的焦点。随着愈来愈多的政策转移到欧洲一级制定或协调，分歧将更趋尖锐。
面对成员国数量的不断增加和东西欧的体制趋同与统一，欧盟机制改革势在必行。由于东扩会对各国地位与利益带来种种影响，欧盟各方都希望在东扩前促成有利于己的规则更新，以保持和加强自身的影响力。由此可见，正是一体化的发展，推动了各国试图就欧盟的未来做出历史性的安排。
宪法是规范民族国家的根本法。而作为区域组织的欧盟，把谋求革新提到了制宪的高度，这表明，欧盟正在争取自身更大的历史合法性。在如何界定欧盟与成员国之间的三种权限、如何加强欧盟“民主合法性”等问题上，欧盟国家将颇费思量。
在此进程中，其任何条约的制定都必须以尊重成员国的集合意志为前提。由于地位和历史文化传统不尽相同，各成员国对一体化的终极目标、实施范围与程度存在重大分歧。总的来看，这次制宪的内容主要涉及以下几个方面。
首先，要更好地界定欧盟与成员国之间的３种权限，即欧盟专有权、成员国专权以及欧盟与成员国的共有权。有人主张，应进一步加强欧盟的权限，如税收方面的协调、执委会对成员国预算的干预、欧洲议会的立法和征税权，等等，但该主张遭到某些国家的强烈反对。关于权限划分的标准，《莱肯宣言》认为，权限经重新调整后，既要防止成员国的权力因欧盟扩权而再受侵犯，又要保证后者对新形势做出反应的活力，使之能够开发利用“新的政策领域”。足见难度之大。
其次，是如何加强欧盟的“民主合法性”问题。这至少涉及３点：一是弥补所谓的“民主赤字”。随着政策的制定和协调更多地转移到欧盟一级，代表各国政府的部长理事会将逐渐脱离本国议会的监控，但欧洲议会的制约和参与欧盟立法的权力仍然有限。因此，如何从机构安排上解决这个问题便成为争论的焦点。二是增加决策的透明度。作为欧盟决策机构，部长理事会的讨论历来是秘密进行的，为使民众享有知情权，《莱肯宣言》明确指出了理事会会议的公开性问题。三是让欧盟更贴近公民。权力上移造成各国民众对欧洲机构的疏离感。针对《马约》以来欧洲公民中存在的普遍怀疑和不满情绪，欧盟一再强调，应采取措施加强与公民的联系，政策的制定要紧密地与民众的实际需要挂钩。但这又涉及权力的转让，故解决起来实属不易。
应当指出的是，欧盟制宪的动因、内容与难点，无不是其现阶段组织形态特性的集中反映。而其最终结果，也必然是经过激烈争论后最大限度地平衡各方利益与需要的产物。
尽管制宪问题很复杂，但某种宪法性文件的产生，对于欧盟明确发展方向，调整其机制结构，规范欧洲的“多层治理”，将会起重要的推动作用。（附图片）
图为今年２月欧盟制宪筹委会成立大会会场。 Tlf品论天涯网

第7版(国际周刊)
专栏：小资料

“政府间主义”与“超国家主义”
在欧盟发展进程中，始终存在着两种相互对立的因素与发展倾向，即所谓的“政府间（合作）主义”与“超国家主义”。前者指各成员国政府在加强合作时坚持主权原则，后者意味着承认主权权力的转让与共同行使，具体表现在欧盟的机构设置、权限分配、决策程序及其发展变化上。执委会、欧洲议会和欧洲法院等欧盟机构被视为超国家机构，部长理事会则被看作各国利益的代表。在决策上，执委会享有立法创议权即欧盟的任何决议只能来自执委会的建议；部长理事会拥有最终决定权，表决方式有一致通过和特定多数两种。欧洲议会最初仅有咨询权，但自２０世纪８０年代中期以来，决策作用有所加强。随着经济一体化的发展，欧共体模式适用范围逐渐扩大，成为欧盟的主要支柱。而“共同外交与安全政策”以及“司法与内务合作”仍是政府间合作机制，以一致通过为决策方式。因此，促进更多领域采用“欧共体”模式，是目前推动欧盟向“超国家”方向发展的重要途径。总之，“政府间主义”与“超国家主义”互为消长和制约，集中体现了成员国与欧盟之间关系的发展演变。
（吴弦） Tlf品论天涯网

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专栏：视点

制宪仍是攻坚战
中国欧盟研究会会长伍贻康
欧盟制宪是欧洲一体化进程中的一个全新议题。多少年来，关于欧盟的体制模式，一直是触及国家主权的敏感话题，欧盟成员国间就此展开的争论从未间断。如今，制宪问题终于提上了议事日程，成为２１世纪初欧盟头等重大并公开探讨的现实问题。这一转折为形势使然。但对欧盟来说，制宪仍是一场分歧凸显、前景不甚明朗的攻坚战。
问题的焦点在于：如何对待国家主权，如何协调成员国间的权益，如何保证成员国与一体化机构间的权力均衡。这些问题的解决，都关系到欧盟内德、法、英等大国争夺区域一体化的主导权、大小成员国之间以及成员国和候选国之间权益平衡等许多错综复杂的矛盾。
自２０００年５月１２日德国外长菲舍尔率先提出欧盟应最终“建立一个欧洲联邦”以来，欧盟及其各成员国已就欧盟制宪展开了一场官民齐上的大辩论。围绕是否制定一部欧洲宪法的问题，欧盟各国主要政党纷纷亮相，见仁见智，众说纷纭。实际上，这些主张几乎没有超越传统的联邦和邦联之争，只是在阐述上联系了半个世纪以来欧洲一体化的实践，把方案设想得更加具体化。目前，对欧盟最终模式的设想和诠释，分歧依然鲜明。以英国为代表包括若干北欧国家的一派主张松散的联合，强调国家主权的独立，反对超国家体制，设法把欧洲一体化控制在有限的范围内，实质上是想搞邦联制。这种意见并非欧盟发展的主流，在欧盟制宪中是少数派，难以影响大局。德、法是欧洲一体化的倡导者和火车头，同样也左右着欧盟制宪的走向，但由于力量对比和国家利益的差异，两国在制宪问题上的分歧已公之于世。
德国是典型的联邦派，主张全面推进一体化，按德国单一联邦模式建立欧洲一体化体制，强化联邦一级的权力，使之拥有“核心主权”，把联邦机构的重心放到欧洲议会和欧洲政府，意欲通过“核心欧洲”使德国在欧洲联邦中占据强有力的地位，发挥独特的主导作用。法国则旗帜鲜明地提出建立“民族国家联邦”，强调保持各国特性，维护国家主权，反对建立“超国家的欧洲政府”，主张推进一体化和强化一体化职能决不能削弱国家，认为欧盟的职权是成员国授予的，欧盟理事会是一体化体制的基石。显而易见，法国坚持与戴高乐一脉相承的以国家为基石的“主权国家的欧洲联合”，以便制约德国，防止出现德国的欧洲。
尽管欧盟制宪在涉及欧洲一体化的方向、目标、步骤、途径和速度等方面都存在分歧，但欧洲一体化半个世纪来的实践，已使欧盟在经济、货币、内政、司法、外交、安全和发展等各个领域全方位地推进一体化。在欧盟范围内，法规一体化的覆盖率已达６０％以上，在经济一体化方面，成员国的主权转让共享已超过８５％，欧盟基本上逾越了传统的邦联体制，并具有不少超国家的联邦特征。同时，国际竞争的日益激烈和国际格局的变化，也要求欧盟尽快扭转政治一体化滞后的态势，这就是欧盟制宪应运而生的大背景。特别是，制宪与东扩紧密相连，更决定了欧盟制宪处在不进则退的十字路口，迫使欧盟“别无选择”（德斯坦语），一定要寻求到所有成员国都能接受的解决路径，达成一个反映主流意愿、遵循辅从原则，并兼容吸纳德、法两种主张的折衷妥协方案。２００１年１１月２３日，德、法发表共同宣言，明确表示双方支持制定一部欧洲宪法，建立“民族国家联邦”，这显然是一个积极的信号。
欧盟制宪对加快欧洲一体化进程起着催化作用，制定一部欧洲宪法不管其内容如何，都将有利于推动欧盟朝向政治实体的方向发展。但从欧盟制宪中暴露出的矛盾分歧来看，要制订一部严格法理意义上的欧洲宪法，还将任重道远。德国前总理施密特今年８月１日在德国《时代》周报上撰文写道：“欧盟的完善还需要很长时间，也许还需要５０年。”这是掷地有声的真知灼见。 Tlf品论天涯网

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专栏：

对外如何用一个声音说话，轮值主席国制度要不要改……
白热化的大讨论
本报驻比利时记者姚立
欧盟制宪筹委会自今年２月底成立以来已工作８个多月，并按原定计划，到７月中旬结束了第一阶段的议程。该阶段的主要任务是充分听取欧盟各界人士的意见。从这个阶段的情况看，筹委会就欧盟发展方向、运转机制和制宪道路等重大问题同社会各界进行了多形式、多渠道的交流与讨论。其接触面之广、讨论程度之深在欧盟发展史上大概是前所未有的。
从讨论的组织形式看，会议以全会及分组研讨等多种形式进行。１５个成员国及各申请国也以书面形式就会议主题提出了看法。为更好地倾听青年一代对欧盟前途的呼声与愿望，筹委会组织了由２１０名１８至２５岁各国青年参加的青年制宪会议。
在为期４个多月的讨论中，筹委会成员及有关人士围绕欧盟前途的诸多问题进行了十分广泛、深入的交流，其间虽不乏激烈交锋，但结果是积极的。例如，在７月１１日的筹委会全会上，与会代表就在欧盟对外政策方面达成了不少共识。会议认为，欧盟在当今世界舞台上的经济强国地位是无可争议的，尤其在对发展中国家的援助方面欧盟始终占领先地位。但与其经济实力极不相称的是，欧盟“政治和外交矮子”的形象也很突出。代表们指出，这种政治和经济的“反差”不能再继续下去了。为此，欧盟必须改变委员会有负责对外关系的委员、而理事会有欧盟最高外交代表的“外交双声”局面，将两者统一起来，对外用“一个声音说话”。但如何统一，未来欧盟的最高代表是来自委员会还是理事会，欧盟的外交政策是突出“共同体”色彩还是选择“政府间”道路？这些基本的原则性问题还需要进一步讨论。
再如，欧盟现行的轮值主席国制度需不需要改变，怎么变也是个棘手的问题。普遍的看法是，这种“轮流坐庄”的制度已不能适应欧盟及世界局势的发展需要。特别是随着欧盟即将面临的扩大，“轮流坐庄”制就更难以为继。半年的主席国任期对任何一国来说都难有作为，加之每个成员国在担任主席国期间都希望按自己的逻辑行事，而且这种逻辑往往带有“本国色彩”，对欧盟的整体利益则考虑不够，长此以往，有损于欧盟一体化事业的发展。但在如何改的问题上各国分歧不小。
不久前，法国总统希拉克、英国首相布莱尔及西班牙首相阿斯纳尔曾提出欧盟应选举一位总统（或曰主席），其任期具有相对的稳定性，由他来主持欧盟事务，加强欧盟的政治领导。但在这个问题上，成员国因大小不一，意见也不尽一致。小国担心在这样的体制下，将丧失自己对欧盟事务施加影响的机会，欧盟的权力落入大国之手。而欧盟委员会的建议则是加强委员会主席的作用，由欧委会主席来主持理事会的工作。类似的问题还有很多，今后肯定少不了激烈交锋，结果如何也很难断言。
眼下，筹委会已进入第二阶段的研讨，关于欧盟未来发展和运行体制的种种议论与方案更加令人眼花缭乱，围绕“联邦”、“邦联”亦或“民族国家的联邦”的讨论进入了“白热化状态”。不过，这在欧盟建设进程中也是正常现象。十几个主权国家同属一高度一体化的组织，在事关国家利益的问题上少不了争论。但在前阶段的讨论中，与会代表已就欧盟的３个基本使命达成共识，即要巩固欧盟社会经济的持续发展模式；实现欧洲自由、安全与司法空间；将欧盟建成世界强国。今后的问题就是拿出可行的改革方案，供２００４年召开的欧盟政府间会议决断。这对全体与会者来说既是庄严的使命也是重大的挑战。（附图片）
欧盟制宪筹委会主席德斯坦与西班牙外交大臣帕拉西奥在今年７月筹委会会议上交谈。 Tlf品论天涯网

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筹委会怎样工作
上海社会科学院欧洲问题研究中心钱运春
２００１年１２月１５日，欧盟发表《莱肯宣言》，指出欧洲面临三项挑战，即如何使公民更加认同欧洲的理想和制度，如何使欧洲政治适应欧盟的扩大，以及如何使欧盟在多极化世界中成为稳定的因素和一种模式。为此，欧盟决定成立制宪筹备委员会，对欧盟机构和成员国之间的制度权限提出全面的改革建议。
制宪筹委会由１０５位成员组成。产生方式如下：除正副主席外，１５个成员国和１３个候选国各派１名政府代表和两名议会代表，其余成员中有两名来自欧洲委员会，１６名来自欧洲议会。筹委会主席由颇具声望的法国前总统德斯坦担任，比利时前首相德阿纳和意大利前总理阿马托出任副主席。筹委会代表大都具有丰富的从政经验，包括１５位现任部长、６位前政府首脑和２６位前部长，其余为议员、学者或外交官。来自１５个成员国的６６位全权代表有表决权，３９位候选国代表可以参加讨论，但不能对会议结果进行表决。如有代表缺席，便由相应的候补代表替任。
筹委会成立了由１２人组成的主席团，其中包括：正副主席、欧盟议会代表两名、欧洲委员会代表两名、成员国议会代表两名，以及西班牙、丹麦和希腊的代表各１名，因为这３个国家将在筹委会会议期间先后担任轮值主席国。筹委会成员、斯洛文尼亚议会代表皮特尔作为特邀代表参加主席团。
筹委会配有一个阵容强大的秘书处，秘书长为英国前外交部官员约翰·克尔爵士。秘书处成员主要来自部长理事会的总秘书处，也包括欧洲委员会和欧洲议会秘书处以及外部机构调派的专家。秘书处将对制宪会议所有代表的工作提供全方位的帮助，它要为会议准备讨论材料、草拟回应文件、综合整理会议辩论，并协助正副主席和主席团的工作。此外，秘书处还负责后勤和大会的具体安排、组织会议论坛等。
为了对特定问题更深入地进行探讨，筹委会决定自２００２年６月起设立工作组，由筹委会成员组成。每个工作组都应对相关问题提出详细观点和总结报告。目前，已就１０个问题设立了工作组，即辅从原则、基本权利宪章、欧盟的法律人格、成员国议会的地位、欧盟的补充权限、经济治理、对外作用、防务、程序和文件简化以及自由、安全和正义问题等。另外，还有来自欧盟区域委员会、经济和社会委员会、欧洲社会伙伴和欧盟专门调查舞弊情况的官员等１３人组成的观察员与会。
筹委会有两大任务，一是为迎接欧盟的扩大而彻底改造现有的欧盟机构与机制，使其能在欧盟扩大到２５个或更多国家后继续运作；二是通过公开透明的讨论，充分听取公众对机构改革与欧盟发展的意见，让欧盟的决策中心更贴近公众。比利时首相韦尔霍夫斯达特在莱肯宫首脑会议上指出，制宪筹委会在讨论欧盟未来的诸多问题时将没有“禁区”。其中，有一些基本问题将是制宪会议特别关注的，如欧洲委员会与成员国之间的权力分配；欧盟各机构的职责和相互关系；共同外交和安全政策的制定与实施；欧盟民主的强化等。从２００２年２月到２００３年６月，每月举行一次为期两个半天的筹委会全体会议，主席团则相应召开２—４次会议，地点在布鲁塞尔的欧洲议会大厦。每次会议只讨论一两个主题，会议总结公布在专门制作的网站上，供各成员国公民了解。该网站负责收集各种有关制宪的建议和评论。此外，筹委会成员还可书面提见解，并向其他成员散发或公布在网站上。会议对公众开放。
筹委会会议分３阶段进行。头两个阶段分别为征求意见和研讨，最后则是由筹委会起草结论，提出改革方案和制宪建议，作为欧盟未来改革计划的基础，供欧盟各国审议和修改，并提交于２００４年召开的欧盟政府间会议，由欧盟领导人确定改革和制宪的形式。欧洲理事会将始终关注会议的进展。筹委会主席将在欧洲理事会例会上口头汇报会议的进展情况，同时听取各国首脑对制宪的意见。 Tlf品论天涯网

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专栏：小资料

《莱肯宣言》
指２００１年１２月欧盟首脑会议通过的关于欧盟未来的宣言。因会议在比利时布鲁塞尔北郊的皇家城堡莱肯宫举行，故命名《莱肯宣言》。这份题为“欧盟前途”的宣言共分三部分：
一、欧盟面临的形势。宣言指出，欧洲联合的道路走过了５０年，现已到达一个“十字路口”。随着东扩在即，欧盟需要重新“界定”，对其未来走向作出抉择。
二、欧盟面对三大挑战。为应对挑战，它要“更新和改革”，必须对下述一系列问题做出回答和选择：欧盟权限的分工和定义；欧盟组织机构和运作程序的简化；欧盟如何成为更加民主、透明和高效率的整体，以及是否为欧洲公民制定一部宪法。
三、决定成立一个具有全面代表性的制宪筹备委员会，为欧盟的深化改革提供方案。《莱肯宣言》启动了欧盟的深层次改革和制宪进程，对推动欧盟的发展意义重大。
（周侃） Tlf品论天涯网