2002年9月4日人民日报第9版

第9版(民主和法制周刊)
专栏：

　　南京公开征集立法建议
　　本报讯 江苏南京市人大常委会8月27日开始向社会公开征集今后5年的立法项目建议。市民可围绕富民强市、加快发展和推进依法治市的总体要求，结合南京经济、文化、科技、教育、城市建设管理和环境资源保护等方面的特点和存在的突出问题，有针对性地提出立法建议。立法建议项目应在市人大及其常委会制定地方法规权限范围内。公开征集立法项目是南京立法工作民主化的一大突破，有利于增强市人大及其常委会制定地方法规工作的前瞻性、计划性和科学性。（钟连勇 黄红芳） tr6品论天涯网

第9版(民主和法制周刊)
专栏：

深圳警察文化节
为期8天的深圳市首届警察文化节8月24日在深圳举行。文化节上，武警的威风锣鼓、各警种技能表演、警犬表演、警用及装备车辆大巡游、警察书画、摄影比赛获奖作品展览等活动，吸引了众多的市民。该项活动以检阅日、开放日和联欢日三大主题活动日为主线，同时通过多项专题活动，展现人民警察的时代风采。
　　图①：威风八面的摩托方队。图②：交警风采。图③：英模代表及万名群众观看开幕式。张国防 张燕军摄影报道 tr6品论天涯网

第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑

　　让人大监督规范化
傅达林
全国人大和地方各级人大监督法草案首次提请九届全国人大常委会第二十九次会议审议。这预示着我国人大监督将进一步走向制度化和规范化。
监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作，这是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责。随着我国民主法治进程的推进，人大监督在社会、政治、经济领域的作用日益增强，成为现代民主政治制度不可或缺的要素之一。近年来，各级人大采取多种方式加大了监督力度。然而，由于立法过于原则，缺乏可操作性，加上监督手段的程式化和形式化，使得监督机制不够健全，人大监督难以发挥应有的作用。因此，制定监督法成为近年来广大群众和各级人大代表的共同呼声。据资料显示，六届全国人大五次会议以来，关于建议制定监督法的议案累计达80多件。
　　加强监督立法，完善监督机制和程序是保证人大监督职权得以实现的重要环节。虽然这几年全国人大常委会出台了一些单项法律，许多地方人大也制定了相关监督的条例和办法，对推动人大监督起到了一定的保障作用。但是，这些法律、法规由于在适用范围、对象和程序等内容上不尽一致，缺乏协调，而人大监督又涉及整个国家领导体制和政治制度，所以，由全国人大出台统一的监督法就显得十分迫切。此时，监督法草案的审议和最终通过就成为人大监督工作的开展提供完善的制度设计和程序规范的立法归宿。
　　现代监督制度的核心，应当是建立以权力制约权力、以公民权利制约政府权力、以社会权力制约国家权力的长久机制。按照我国的政治制度，监督法草案从我国国情和现阶段实际情况出发，对人大及其常委会进行法律监督和工作监督的内容、形式和程序作了切合实际的具体规范，为将国家机关的工作、各项法律法规的实施、公务人员的勤政廉政等纳入有效的监督提供完善的制度设计，保证人大监督有法可依。
　　更值得称道的是，草案中对监督程序的设计令人欣喜。程序至关重要，没有明确具体的程序，监督不仅难以落到实处，还可能带来不良后果。人大行使监督权，必须遵守宪法确立的体制和法定程序。鉴于以往实践中人大监督出现的一些偏差以及随意性大等缺陷，草案特别规定，各级人大及其常委会行使监督权必须遵循依法监督原则，不得违背宪法和法律规定的权限和程序；代表在提质询案和组成特定问题调查委员会时，还必须遵守回避原则。这些都彰显出立法保障人大监督合法、公正、合理的价值取向。同时，草案还对人大对法院、检察院的监督工作进行了详细规范，这对实现在不干预司法独立的基础上进行有效的监督，更好地遏制司法腐败提供了制度保障。
　　当然，立法不是终极目的。“正经不能歪念”，监督法的出台，只有得到始终如一地贯彻和执行，才能最终让人大监督“硬”起来。从这个角度讲，在做好人大监督“有法可依”的工作后，更要做好“有法必依、执法必严”这篇文章。 tr6品论天涯网

第9版(民主和法制周刊)
专栏：走检察基层 看执法作风

　　构筑“阳光监所”
——廊坊市检察机关探索监所检察新模式
本报记者 徐运平
今年3月以来，河北廊坊市检察机关率先在全国实行了驻所检察网络化管理和动态监督，这一被称为“廊坊模式”的工作机制成为我国监所检察改革的新亮点，为促进监管工作、加强监所执法监督走出了一条新路子。
　　今年4月的一天，在河北廊坊市公安局霸州看守所监室，霸州市人民检察院驻所检察室的检察官从监控室的监视器发现了在押人员刘某、孟某等6人神情和举止可疑，便及时向看守所民警通报。经过侦查，原来刘某等人已经密谋了5套方案，企图伺机杀害监管民警、劫持警车、集体冲监脱逃。看守所民警和武警得知情况后，立即对该监室的20名在押人员采取了隔离审查、搜查清监、加戴械具等措施，有效避免了一起恶性事故的发生。
　　廊坊市检察院把驻所检察室的计算机系统与看守所的监控系统和信息系统联网，对看守所监室、通道、提讯室、四周环境等实行动态观察，对看守所的刑罚执行和监管活动进行直观、严密、及时的动态监督；及时掌握在押人犯的基本情况、羁押人犯是否合法，减刑、假释、保外就医的依据和审批程序是否合法。同时，监管部门也可以通过计算机及时掌握检察机关监督活动的有关信息资料，实现信息交流，资源共享，责任共担。
　　最高人民检察院副检察长赵登举在接受记者采访时表示，监所的检察监督是检察工作中的一个薄弱环节。目前，执法不严、通风报信、违法减刑、假释、保外就医、刑讯逼供、体罚虐待在押人员等现象时有发生，检察监督没有发挥应有的作用。过去的监所管理基本上是“一看二守三送走”、单靠“一支笔、一张嘴”，防控能力不强，缺乏监督。如何改革这种传统的监管模式？实践证明，走信息化发展的道路，变静态管理为动态管理，实现监所管理工作的网络化、动态化，是监管工作改革的必由之路。
　　记者在廊坊市广阳区检察院驻看守所检察室采访时看到，随着检察官李冬雪轻松地操作键盘和鼠标，并不断变换监视镜头，监室、审讯室、通道、围墙等场所的情况，一目了然地显示在电脑屏幕上。在“案件超期检察”窗口下，输入当天的日期，电脑显示全所没有超期羁押的在押人员。而当输入推后两天的日期时，电脑显示有4人将到期。她告诉记者，通过这套网络可迅速了解看守所收押、释放、执行等诉讼环节的全过程。
　　实行监所网络化管理和动态监督以来，全市驻所检察室发现并及时制止1人提审7次，预防和纠正超期羁押21件21人，预防、发现和消除了事故苗头52起。香河县检察院驻所监察人员及时发现涉嫌包庇罪被拘留的女犯罪嫌疑人张某系1名正在哺乳婴儿的母亲，即向公安局提出建议，公安局及时改变了强制措施。
　　廊坊市检察院副检察长张晓丽表示，实行监所网络化管理和动态监督，一是可及时有效地发现和纠正看守所监管活动中存在的问题，杜绝“牢头狱霸”，防止在押人员违法犯罪活动，避免重大事故的发生；二是规范监管人员的执法行为，保护在押人员合法权益，防止超期羁押、1人提审、私自提讯、违法减刑、假释、保外就医等问题的发生；三是检察机关与监管单位形成了“在配合中监督、在监督中配合”的良性机制，树立司法机关严格公正文明执法的良好形象。
　　目前，河北省有条件的100余个看守所中已有47个完成了联网工作。8月中旬，最高人民检察院、公安部、司法部联合在廊坊市召开全国监所网络化管理和动态监督现场会，在全国推广“廊坊模式”。 tr6品论天涯网

第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评

　　行政审批要有“说法”
——记行政许可法草案首次提请审议
本报记者 裴智勇
广西玉林市有一位65岁的老人准备新建一个花木市场，办理手续竟来来回回折腾了86次。审批部门在手续收费上还经常“狮子开口”，动不动就是3000元、5000元。
　　浙江省金华市一位农民向有关部门申办一个养鸡场，前前后后盖了270多个章。为了盖这些章，连新买的汽车轮胎都磨破了。几年后，申请终于被批准，但这个农民对办养鸡场已经没有兴趣了，因为市场行情发生了变化。
……
　　类似的例子并不鲜见。行政审批的冗长和复杂，令老百姓伤透了心。究竟什么事项要审批？哪些部门能设定审批？如何履行审批程序？审批如何合理合法？在加入世界贸易组织之后，适应社会主义市场经济发展和国际惯例要求，一部将要出台的法律就要对此给出说法。这就是日前在九届全国人大常委会第二十九次会议上首次提请审议的行政许可法。
六大弊端要改革
国务院法制办结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研、论证，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。国务院法制办主任杨景宇在向九届人大常委会第二十九次会议作《中华人民共和国行政许可法（草案）》说明时，历数了以往行政许可（也就是行政审批）的六大弊端：
一是，行政许可设定权不明确，有些乡政府、县政府在设，有些行政机关内设机关也在设；
二是，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批；
三是，实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难；
四是，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管；
　　五是，有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源；
　　六是，行政机关实施行政许可，往往只有权利，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。
　　在加入世界贸易组织后，行政许可的种种弊端已到了非改革不可的地步。
透明规范是准则
行政许可法草案针对行政许可在设定和实施方面存在的突出问题，从行政许可设定权、设定行政许可的事项以及实施行政许可的程序、监督、责任等方面作了明确、具体的规定。目的就是一个，使行政审批透明、规范。
　　关于行政许可的设定，行政许可法草案规定原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可，国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的，有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。
　　对可以设定行政许可的事项，草案作了原则规定，主要是：直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项，有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置事项，通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项；除这些事项和中国政府缔结或者参加的国际条约要求设立行政许可的事项外，其他事项不得设定行政许可。同时，设定行政许可还要坚持合理的原则，充分发挥市场机制和中介机构的作用。
　　为了对行政许可加以规范，强化对实施行政许可的监督，草案将行政许可分为以下五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。按照效能与便民的原则，草案作出具体规定，尽量减少“多头审批”，防止“暗箱操作”等等。行政许可申请可以通过邮寄、传真等书面方式提出，也可以委托代理人提出，不必都亲自到行政机关去办。行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并且原则上应当在30日内作出决定。
　　此外，为了从源头上预防和治理腐败，草案规定：行政机关实施行政许可原则上不得收费；按照各国通行做法要收取的费用，也应当由法律、行政法规规定，明确收费标准，并严格实行收支两条线。
众言诤诤求真知
行政许可法草案首次提请审议，引起了强烈反响。参加九届全国人大常委会第二十九次会议的常委会组成人员各抒己见。
　　盛华仁委员认为，对行政许可设定权规定得很好。按照这个规定，政府各个部门没有行政许可的设定权。当前，一些部门把审批权看作自己工作、权力的象征，许多腐败现象也由此产生。用立法来促进这个问题解决，很有作用。
　　叶如棠委员说，权力主要就体现在审批上，审批许可是行政机关的命根子。政府机构改革应该就是精简职能，大量经济事务应该直接由市场配置来选择，能够交给中介机构的交给中介机构。同时，他也建议建设工程比如水坝、高速公路、数以亿万计的各类建筑物等等纳入行政审批事项范围。
　　顾诵芬委员表示，关于收费的问题，“除法律、行政法规有明确规定的外，行政机关实施行政许可不得收取任何费用”，规定得很好。行政许可所需经费是由本级财政予以保障，应该是不要收钱的。但是草案又讲依照法律、行政法规的规定可以收费的，应当按照法定的项目、标准收费。这个规定不够明确，这个标准收费应该按照什么标准，就会出现一些问题。
　　束怀德委员说，草案体现了改革开放的精神，适应了与国际接轨的形势，体现了管而不死、治而不乱的原则。该管的管好，可管可不管的一律不管。并强调应该把“公开”作为设定和实施行政许可应当遵循的一个总原则，只有真正做到“公开”，才有可能做到公正、公平。
　　众多审议意见表达一个共识，就是制定行政许可法可使行政审批制度步入规范化、法制化的轨道；行政许可越公开、公正、公平越好；立法越早通过越好。可以预期，行政许可法在立法过程中将吸收各方意见而变得完善，它的最终出台，将巩固我国行政审批制度改革的成果，进一步推进行政管理体制改革，为履行我国对外承诺、从源头上预防和治理腐败提供法律保证。 tr6品论天涯网

第9版(民主和法制周刊)
专栏：

　　●在实施法官定额制度后，法官的数量预计比现在要少
●保障法官的职业地位。法官一经任用，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分
法官：加快“职业化”步伐
——访最高人民法院副院长曹建明
本报记者 吴兢
审判台上的法官形象一直受众人瞩目。
近年来，审判台上的法官形象不断在变：从带有肩章的蓝制服、大檐帽，变成黑色法官袍、深灰色西服式制服；今年5月，法官又拿起了深红色的法槌，一槌定音……形象的变化，绝不单纯是形式上的变化。变化的背后，是扑面而来的“法官职业化”浪潮。
　　“特殊的人从事特殊的工作。”当记者就“法官职业化”现象专访最高人民法院副院长曹建明时，他对“职业法官”下了这样一个定义：“‘职业法官’必须具有三方面的素质：深厚的法律专业知识、娴熟的法律职业技能、优秀的职业道德操守。加强法官职业化建设，已经被作为人民法院的一项重要的工作列入议事日程。”
让“职业门槛”立起来
记者：前些年，法官队伍缺乏专业标准。职工提干、行政官员提职等等，都可以当法官。个别地方还出现了“三盲院长”等不正常的现象。
　　曹建明：的确如此。长期以来，法官没有被作为一个专门的职业来看待，而等同于普通的国家公务员，被看作一名“行政干部”，没有“职业门槛”，没有从业标准。在法官法实施前，选任法官几乎没有任何职业资历要求，很多人未经过严格选拔就进入了法官队伍。法官素质的“先天不足”，直接影响了审判质量。
　　法官队伍的整体是好的，是党和人民可以信赖的。但不可否认，法官队伍现状离党和人民的要求仍有相当的差距，违法违纪现象时有发生。解决这些问题，关键在于加强法官队伍职业化建设。法官法实施后，特别是随着近年来我国法治建设的深入发展，法官作为一种职业逐步建立和成熟起来，法官职业的特点和特殊要求逐步为全社会所认识和承认，法官的“职业门槛”正逐步地树立起来。
遵守特殊的职业要求
曹建明：法官以行使国家审判权为专门职业，不仅要具备国家公务员必须具备的基本条件，而且还要具备一些独特的职业要求。
　　首先，是职业准入标准。按照法官法的规定，法官的职业准入分为两种情况。对于初任法官，必须通过“两考一培训”：必须通过国家统一司法考试和法院组织的统一测试、考核，并接受专门培训合格后，才能被任命为法官。对于目前尚未达到法官法规定学历的现职法官，要进行统一的学历教育和专业培训，在5年内达到任职条件。未达到的，要依照法定程序免除其法官职务。
其次，是职业道德。这是法官生命的重要组成部分，必须严格遵守《法官职业道德基本准则》，做到保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动。
第三，是职业技能。法官不仅需要具备专业知识，而且必须具备职业技能，包括驾驭庭审、判断证据、适用法律和制作裁判文书等各项司法技能。
建立配套的职业保障
记者：我听到过一个真实的事例：一名法院院长因没有按当地个别领导的意志办案，而被撤职；而另一名院长则因按当地的意志违法办案，东窗事发最终也被撤职。这个典型的事例，直接挑战法官的职业保障。那么，我们如何从制度上确保法官依法履行职权、维护司法公正？
曹建明：法官的职业保障至少包括以下三个方面：第一，保障法官的职业权力。法官应当依法独立公正行使审判权，坚决排除行政机关、社会团体和个人的干预，坚决排除地方和部门保护主义的干扰；同时，也要杜绝法院内部的行政干预，落实合议庭、独任法官对案件作出裁决的权力。第二，保障法官的职业地位。法官一经任用，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分。第三，保障法官的职业收入，逐步提高法官待遇，增强法官职业的吸引力，维护法官职业应有的尊严。
　　在加强职业保障的同时，也要加强职业监督，把内部监督和外部监督有机结合起来。一方面，建立和完善内部监督制约机制；一方面，主动、认真地接受人大及其常委会的监督，依法接受法律监督，积极接受民主监督、舆论监督。
有步骤地稳步推进
记者：加强法官职业化建设，是人民法院一项重大的战略决策。人民法院为此做了哪些具体工作？
　　曹建明：加强法官职业化建设，是一项长期的工作，不是一蹴而就的。我们制定了一系列的改革措施，有的已经开始实施，比如法官遴选制度，书记员单独序列制度；有的正在试行，比如：法官助理制度；有的还在研究阶段，比如：法官定额制度和法官逐级选任制度。可以说，我们正在有步骤地稳步推进法官的职业化建设。
　　我们将要实行法官定额制度。法官的定额将综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平等各种因素，在现有编制内合理确定各级人民法院的法官员额。在实施法官定额制度后，法官的数量预计比现在要少。法官的数量并不在多，需要的是精兵强将，是一支高素质的法官队伍。
　　在确定法官员额的基础上，我们还要逐步推行法官逐级选任制度。上级人民法院的法官职位出现缺额，主要从下级人民法院的法官中择优选任。
我们将努力造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、品格高尚的职业法官队伍。 tr6品论天涯网