图片来源：新华社
Beatriz Carrillo/作者
谭宏泽/编译
在当下中国，社会福利已成为引发农民工集体不满的主要原因之一。自2002年以来, 中国社会福利制度的改革扩大了对弱势群体的保护。但是，目前仍存在着一系列的结构性问题，成为农民工们获得及享有充分社会福利的障碍。中国的社会福利制度究竟是如何演变的?在其中，农民工们面临的挑战是什么?怎样才能改革制度、使其更具可持续性?
广义而言，社会福利可以被理解为包括公共服务、社会保险和社会救济在内的一些列公共福利，而这又长期向城市人口倾斜。自1949年新中国成立以来, 城市居民的就业、住房、教育和社会保险等机会都与“城市身份”绑定在一起，而这种身份是以人民户籍登记(户口)状况为标准的。相对的，农村户口则较难获得这些福利。因此，这种社会福利上的区分与差异实际上从多方面界定了中国社会的的城乡二元结构。
依赖于“单位”组织的“铁饭碗”制度为城市体制内职工提供了“从摇篮到坟墓”的就业保障、社会服务以及保险。此外，也许更重要的是，还为这些职工提供了一种有权利感的自我身份认知。但是，对于中国广大的农村人口而言,他们只能得到非常有限的近乎于零的社会福利分配。改革开放之后，工人们延续的身份和权利意识影响了他们对于国家福利供给的期待与需求，也同样影响了国家决定保持或削减哪些群体的社会福利。
例如, 到了二十世纪九十年代末, 中国以前的特权阶层——老工人阶级在国有企业中被裁员了，且多数人是在没有什么福利待遇的情况下就不得不离开了。与此同时, 直到2015年, 公务员基本上保留了他们优越的社会保险福利, 并且全部由国家出资承担。而相比之下, 大多数农民工们仅获得了极为有限的国家资助, 他们对城市产品和福利也没有享有权。归根结底，这是因为在大多数情况下, 他们的农村户口把他们排除在了城市体系之外。然而, 对于那些在1980年后出生的第二代农村移民而言, 他们与农村的联系较弱,面临的境况也开始变化。他们要求提高工资和优化工作条件，但对社会保险权利的渴求却没有那么强烈和积极。某种程度而言，这一现状是由社会保险制度本身的局限性所导致的。
一个支离破碎的系统
中国的社会保险制度是高度分散的。表面上而言，户口分化制度可能是这种支离破碎的主要原因。但是，另外一些与保险方案的资金、管理和实施方式有关的其他因素也许有着更严重的影响。与经济政策一样, 中国社会福利政策的实施是高度分散的, 因而依赖于地方政府的实力、特别是其经济与财政状况。东部沿海的发达、富裕省份往往更容易达到中央政府在社会保险以及社会福利等方面的做出的规定，而且经常超出中央的标准。相比之下, 因为没有足够的财政收入，许多中西部地区的地方政府最多只能提供一些非常零碎的、有限的社会保障服务。例如，一些对健康的社会性决定因素的纵向研究发现人们的居住地对个人的健康状况有着最强的影响(性别和年龄则是另外两个最重要的影响因素)。
这种权力的下放、及其带来的社会保险资金在地方的汇集, 意味着劳动者们在他们个人账户中累积的资金在不同司法管辖区之间是不可转让的。这种不可转让性是包括农民工在内的外来务工人员们进入社会保障制度的最大障碍之一。这一点，即便是在如深圳这样为外来务工人员们制定了特别保险方案的城市也是一样。此外, 这些外来务工人员们的社会福利通常比城市本地雇员要低, 而且雇主不为他们支付社会保险费用也并非什么个别案例。因此，对于农民工们来说，参加社会保险既会减少他们到手的现金报酬，同时所换来的也仅仅是只能在当地享受的保障，无法随他们迁移回故乡。所以他们不愿意参加这类保险也是可以理解的。
尝试“协调”
为了提升与保障劳动者们社会保险资金的可转移性，自2008年以来，中央政府推动了农村和城市社会保险项目的协调，旨在建立统一的全国社会保障体系。然而，在具体实施中，这种城乡协调却会导致地方福利保护主义盛行，因为越发达的省份越不愿将其资金分享给那些外来的劳动者们。例如，重庆市政府已成功地为那些拥有当地户口的农民和城市社会保险计划进行了统一，但来自其他城市的人仍然被排除在外。鉴于很多农民工都在本省以外工作，至少在中短期内，城乡一体化进程可能只会惠及少数农民工。
然而，来自中央的政策和指示正在继续推动农民工进入城市社会保障体系，例如2011年通过的最新一次社会保险法就证明了这一点。该法强制性保障了外来务工人员应被纳入城市社会保险项目中。尽管如此，因为担心会扰乱当地的企业和行业，地方政府并不热衷于监督这项法律的具体执行。目前中国的雇主们事实上正面临着高达接近员工工资百分之四十的员工保险缴费率。在一些省市，单是对老年社会保险的缴款就占工资总额的百分之二十以上。这就可以解释为什么中国存在大量的、没有社会福利的临时性和非正式就业。而在这类就业中，农民工们往往是主力军。
最新挑战：经济放缓
中国经济增长的放缓，可能会使得越来越少的雇主愿意将农民工纳入法律规定的社会保险计划中。对此，中央政府在今年早些时候降低了养老金、失业保险以及住房公积金的雇主缴费率。尽管如此，中央政府可能会继续向地方政府施压，要求把农民工融入社会保险体系。管理者们现在认识到，财政体系的可持续性依赖于将尽可能多的适龄工作群体纳入到对财政的贡献中来。整体来说，农民工们一般比相对应的城市劳动者们年轻。因此，这些年轻人的社会保险缴款对于应对中国人口老龄化以及相关的养老金体系的可持续性来说，是非常必要的。
中国的第一代农民工们现在也面临老龄化，并开始要求获得医疗保险和养老金。从更大范围而言，农民工们对公共服务和社会保障的需求也在变化。例如，在过去的几十年里，“拖家带口”的农民工们的人数大幅增加。这些外来务工家庭有着不同的住房需求，他们的孩子需要能够进入当地的托儿设施、学校、游乐区以及医疗服务等。
虽然一些工人的群体性行动、罢工和示威在某些情况下可以改善农民工们的工作条件和待遇，但扩大社会保险和福利基本上仍是一件自上而下的事情。近些年来，越来越多的农民工们也在为自身的社会保险与福利进行着呼求——2014年阿迪和耐克的供应商裕元集团的罢工事件就是一个典型代表。而这些事件及其体现的农民工们的诉求也推动着政府决策者们考虑扩大农民工们的社会保险与福利。 正如上文提及的，基于对劳动者与退休人员相对比的下降及其对中国社会保障体系负面影响的担忧，中央政府可能会继续推行将农民工纳入社会保障体系的计划。 而相应的，一些省级政府可能会未必积极推进这一进程。此外，正如最近降低雇主对社会保险的缴费率所反映的，经济放缓可能带来的一个结果就是降低了员工的福利水平。社会保障的全面覆盖可能很快就会实现，但覆盖的内容和程度可能会非常基本。这样的话，是否能够打造、并健康地维持一个真正安全、完善的社会保障网络有待于我们进一步去观察。
作者简介：Beatriz Carrillo目前任教于悉尼大学。她的研究关切主要集中在社会排斥与农民工研究，福利政策、健康研究的社会面向以及当代中国的慈善事业等议题上。
本文原载《Made in China》期刊(http://www.chinoiresie.info/made-in-china-quarterly/)，由《Made in China》授权政见团队翻译并联合推出，原文链接：
http://www.chinoiresie.info/migrant-labour-and-the-sustainability-of-chinas-welfare-system/
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