日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革提出实施意见。“三权分置”改革的突破在于强化对土地经营者利益的保护、放活土地经营权。任何一项改革都涉及到利益调整，如邓小平所言，改革是一场利益调整的革命。那么文件中的土地经营者实际指谁，这项改革于谁有利、又损失了谁的利益?
本文指出“三权分置”改革以放活土地经营权为名义，为工商资本下乡流转土地鼓与呼。但是，这一政策带来的后果极有可能是，外出务工农民失去返乡权利，普通农民经营土地的空间也被挤占，中国农业和现代业将被置于更危险的境地。
强化对土地经营权的物权保护
改革开放之初的家庭承包经营制度改革将土地所有权和承包经营权分设，形成所有权归集体、承包经营权归农户的“两权分置”模式。之后，为了防止村社集体侵害农民土地承包经营权，土地政策法规一直强化农民的土地承包经营权。例如，《农村土地承包法》规定不允许集体调整土地，十七届三中全会提出土地承包关系长久不变，《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权。由此，农民的土地权利得到了充分的保护，土地集体所有权不断弱化、乃至虚置。
随着城镇化推进和大量农民外出务工，拥有土地承包经营权的农民不再耕种土地，将土地流转出去，从而发生了承包权和经营权的分离。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%，2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。拥有土地承包经营权的人不再种地，种地的人又没有相应权利。因而，在农民的土地权利已经得到充分保护的前提下，如何维护土地经营者的权益成为一个现实问题。“三权分置”改革的目标是在人地分离背景下保障土地经营者的权益、放活土地经营权。
土地经营权的实质是流入土地从事农业的经营主体对土地享有的某种权利。如果“三权分置”改革只是确立一个债权性的经营权，土地租赁合同完全可以解决问题，根本无需另行创设土地经营权。如果立法要对土地经营权进行专门规定，实质上就是进入了明确土地经营权物权属性，或者至少是进行物权化保护的通道。
在农村土地确权基本完成，农民的土地权利得到物权保护的情况下，“三权分置”改革主要是为了回应土地经营者的需求。正如国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆所言：“因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢作长期投入;需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。”只有对土地经营权进行物权保护，才能保护土地经营者的土地不被违约收回、确定稳定的经营期限以及进行抵押贷款等。
保护下乡工商资本的利益
在农村土地流转市场中，主要有普通农户和工商资本两个农业经营主体。这两个农业经营主体的土地流转方式和对土地权利的需求也不同。那么土地经营权的物权保护及其抵押贷款权能是哪种类型经营者的权利诉求?
第一种土地经营者是土地流出者的同一村社村民，其中绝大部分是土地承包者的亲友和邻居。土地承包者将土地流转给本村村民，有两个重要的特征，一是土地在村内流转，这就使得土地收益不外流，归普通农民所有;二是土地流转期限不固定，土地租金较低，甚至不需要租金。
普通农民经营者主要种植粮食作物，经济实力较弱，主要依赖国家投入基本性的基础设施建设。因而普通农民经营者对保障长期稳定的土地流转期限的需求不强烈。并且普通农民经营者的土地面积不大、租金不高，没有抵押贷款进行生产投入的需求。即便是进行土地经营权抵押，贷款数额也很低。
中部某市土地经营权抵押贷款试点中，农民没有积极性。李红(化名)是省级科技示范户，种植了10亩蔬菜。为了推动试点工作，省委书记让李红抵押贷款50万元，由政府财政给予贷款贴息。但是李红不需要这么多资金，又碍于省委书记的面子，就抵押贷款了30万元。因为李红自己承包土地面积少，只能流转本组160多亩土地进行抵押。第一年种植棉花，因为人工费用较高而亏本，第二年种西瓜被水淹了，亏得更大，李红只能将土地经营权还给农民。经营失败，形成大量欠债，李红更没有能力还贷款，成为银行坏账。李红认为自己根本不需要这么多资金，政府的贷款政策未起到预想的作用，所以建议政府不要轻易给农民贷款。
这样看来，土地租赁合同就可以满足普通农民经营者的需求，这种土地流转形成的土地经营权是债权性质。
第二种土地经营者是下乡工商资本。工商资本下乡直接经营土地，往往长期限地流转大规模土地，土地租金也很高。根据笔者在湖北某市调查发现，工商资本下乡流转土地面积一般在1000亩以上，有的甚至达到上万亩，土地租金达到900元左右/亩。全市连片规模达1000亩以上的有473宗，占已流转总面积的47.85%，其中5000亩以上的有11宗。
从事农业的工商资本流转土地大部分都是种植利润率较高的经济作物，或者投资休闲观光农业，农业基础设施建设也超出了国家供给的范围。因此工商资本进行大量的基础设施投入，需要土地流转长期稳定，并确保土地不被违约收回。并且工商资本流转的土地规模较大、投入较多、回报期长、租金高，因此对土地经营权的抵押贷款权能也有很大的积极性。
由此看来，土地经营权的物权保护以及抵押贷款权能并不是普通农民经营者的利益诉求。叶兴庆所言的，需要确保土地不被违约收回、确保稳定的经营期限以及抵押贷款需求的经营者主要是下乡工商资本。当我们揭开土地经营者的面纱，看到的是工商资本的面目。在某种意义上，“三权分置”改革以放活土地经营权为名义，实际上是为工商资本下乡鼓与呼。
简单而言，“三权分置”改革主要回应下乡工商资本对土地经营权的诉求，而非普通农民经营者的诉求。实际上，工商资本下乡流转的土地大约只占全部流转土地的10%，只有4000多万亩土地。换而言之，目前阶段，“三权分置”改革主要是为了回应只流转4000多万亩土地的工商资本的需求。
鼓励资本下乡
“三权分置”改革试图在农民和经营者之间保持一种共赢格局，农民保留承包权、流转经营权，经营者获得土地经营权。普通农民经营者与土地承包者的利益可以相容，但下乡工商资本与土地承包者之间的利益很大程度上是互相冲突的。
土地村内流转对土地承包者和经营者都有利。在当前的发展阶段，大部分外出务工农民在城市难以获得稳定的就业和居住条件。20-30岁的青年农民工很容易在城市找到工作，40岁以上的中老年农民工在城市就业就越发困难。随着年龄增加，或者遭遇周期性的经济危机，难以在城市找到工作的农民，返回农村种田是一种更好的、更普遍的选择。土地村内流转，无固定租期，进城务工农民就保留了返乡继续种田的选择权。
留村务农农民大部分因为劳动力素质较差，或家庭父母太老或子女太小或其他原因而不能进城。他们是农村的弱势群体，仍然需要依靠土地获得农业收入和就业。土地流转租金较低，可以提高留村的弱势农民群体的收入。更准确地讲，普通农民经营者是帮外出务工农民代管土地，防止土地抛荒，也获得一定收入，一举两得。不是说普通农民经营者的权利不需要保护，只不过他们诉求的不是长期流转、抵押贷款的权利，而是土地集中连片、便于耕种的权利。总而言之，土地村内流转将土地利益留在村内，由农民分享。
工商资本下乡大规模流转土地的租金较高，承包户可以获得较高租金收入。但保护土地不被违约收回，承包户丧失了要回土地和返回农村的权利。土地通过经营权抵押贷款的方式转让，必将使土地流转成为农民一旦离开就回不了家务农的新“圈地运动”。当年龄较大，或者遭遇经济危机时，不能返回农村、无路可退的农民只能贫民化，或者落入城市贫民窟，进而引发政治动荡。日韩台地区，虽然采取土地私有制，但在城市化未完成阶段，地权均分且农民的土地流转受到管制，在城市化进程中保持了农村的稳定。相反，拉美国家农民可以自由流转土地，大量农民丧失土地，进城寻找生计，形成大规模贫民窟。中国的现代化转型若不谨慎，极有可能因此陷入“拉美陷阱”。
工商资本下乡集中连片流转土地，不仅留村务农的普通农民无法流入土地扩大经营规模，在流转区内的留村务农农民也可能反而丧失了自己的土地。这将损害弱势农民群体，尤其是劳动力较弱的老年人和妇女的利益。有人认为，土地流转，农民可以获得进城打工收入、土地租金收入、在农业企业打工的工资性收入三份收入。这个观点忽视了，留村种田的往往是弱势群体，是难以进城务工的农民。工商资本下乡耕种土地，需要的劳动力更少，大部分农民都少有在农业企业打工的机会，且农民流转土地获得的土地租金很有可能低于农民自己耕种土地获得的收益。换而言之，工商资本下乡经营农业很有可能会分割分享农村本来就不多的农业利益，挤压农民的生产生活空间。
从世界范围来看，大部分国家的农业经营主体都是农民家庭，限制资本下乡占有土地，即使是采取土地私有制的国家也是如此。日本在城市化过程中一直限制土地流转和工商资本下乡。1970年城市化率超过70%，农村人口减少以及农村社会保障体系建立，土地的就业和社会保障弱化。日本才开始将农地制度改革的重心定位为农地流转，但仍不允许非农民(包括市民和工商企业)租赁农地从事农业。直到2009年日本的农民数量已经下降到不足人口总数的5%，才许可工商资本下乡经营农业。日本在70年的城市化过程中限制非农民占有耕地，对日本的现代化转型和社会政治安定有很大的贡献，因而对国民经济发展也起到了基础性的支撑作用。这是日本包括日韩台地区工业化进程高度有序的基本原因。
目前，中国农村还有6亿多农民依赖土地生活，还有2亿多农民工依赖土地获得社会保障，农业利益分配理应遵循“农地农有”原则。在这一现实前，如此鼓励资本下乡，未必是个明智的抉择，甚至还有可能因此造成难以弥补的错误。
问题在于，工商资本下乡经营农业能否解决中国农业面临的种种问题，形势并不乐观。就粮食种植而言，留村务农的农民大部分都是弱势劳动力，或者闲置劳动力，由农民经营弱质农业，才有可能获得一定的收益，才能保持农业竞争力。由工商资本下乡经营农业，或非粮化，甚至非农化，或需要国家高额补贴。这使得中国农业发展的问题更严峻。
允许土地经营权抵押贷款，本来是为了扶持弱势的农业产业。但即使工商企业获得了贷款，也未必有投资农业的积极性。农业是弱质产业，投资利润率低于其他产业，工商企业更合理的选择是将通过土地经营权抵押获得的贷款投资其他产业。因此，即使不经营农业，也不排除一些工商企业照样下乡“圈占”大量土地，以获得贷款的可能。中部某市开展的土地经营权抵押贷款试点中，很多工商资本下乡流转土地经营权、获得抵押贷款后，将贷款用于发展其他产业，将土地经营权再流转给当地农民耕种，保证自己的租金收入。
“三权分置”改革基于下乡工商资本的利益诉求强化土地经营权，这不仅可能损害农民利益，很大程度上也会将中国现代化和农业发展置于更危险的境地。
(作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生)
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