从经营制度向财产制度异化
———集体农地制度改革的回顾、反思与展望
桂华
内容提要：土地属于公有制生产资料。自实施家庭承包经营以来,农村土地制度设置面临着生产资料公有制与家庭分散经营之间的矛盾。通过承包经营,在集体公有的土地生产资料上建立集体“公有”与农户“私用”的权利关系。第二轮承包以来的政策变化,逐步脱离提高农业经营效率的制度目标,日渐朝着确立农民土地财产权利方向发展,土地承包经营制度异化为财产制度,不仅违背制度设置初衷,而且降低农业经营效率。下一步农地制度改革,应适应城镇化背景下的农业生产力发展趋势和生产关系变革需求,在坚持集体土地所有制的改革底线下,探索与农业经营方式相适应、与农民生产需求吻合的集体土地所有制实现方式。
关键词：集体所有土地;土地承包经营;经营制度;财产制度
作者：桂华,华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员。
一、提出问题
土地属于公有制生产资料。自实施家庭联产承包责任制以来,我国农村土地制度设置一直面临着生产资料公有制与家庭分散经营之间的矛盾。近年来,农村劳动力外流与农业生产技术进步推动农业生产经营方式变化,对我国农村土地制度调整提出了新要求。面对不同改革主张与形式多样的地方实践做法,中央划定的农村土地制度改革四条底线之一是“坚持土地公有制性质不改变”。探索与农业经营方式相适应、与农民生产需求吻合的土地制度,是当前“三农”领域的核心问题。
面对生产力发展带来的变革生产关系要求,目前学术与政策界关于农村土地制度改革的主导思路是,在集体公有的土地制度下设置私有产权,再引入市场机制进行土地要素重新配置。顺此思路,农村土地制度调整主要是强化和扩大农户土地承包经营权。土地承包经营是生产资料集体所有制的经济实现方式,土地承包经营权是集体土地所有权的权能分离的产物。本文的分析表明,农村土地集体所有权在现有的土地承包关系中被虚置,已经接近突破土地公有制的改革底线,并对农业生产经营产生负面影响。
造成土地承包经营制度改革在法理上与实践中陷入困境的根本原因是,部分研究者忽视土地的生产资料属性并受到私有财产权话语的误导。经过社会主义改造,我国已经消灭土地私有制,实现农村土地归“劳动群众集体所有”,取消私人通过土地垄断占有来摄取社会财富,落实“各尽所能、按劳分配”的社会主义公有制原则。但是在当前的实践中,具有私有财产权属性的土地承包经营权已经违背制度设计初衷,不仅日渐变为私人获取地租的手段,而且阻碍土地要素优化配置,阻碍农业经营体系创新。由此引发对农村土地制度改革的反思:在公有制前提下,土地到底是生产资料还是属于可以被私人占有的财产?与之相关,我国农村土地制度本质上属于农业经营制度还是属于财产制度?基于以上问题,本文梳理土地承包经营制度改革过程及其逻辑,对我国农村土地制度进行正本清源分析,并探讨下一步改革方向。
二、作为集体所有制实现形式的土地承包经营
农村土地集体所有制与农村经营体制是决定土地承包经营制度的两个基本前提。在坚持土地公有制不变的前提下,土地承包经营制度的具体内涵随着农村经营需求进行调整,作为集体所有制实现形式的土地承包经营具有历史实践性。
1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定,入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有,并取消土地报酬,组织集体劳动,实行“各尽所能,按劳取酬”,正式实现土地从私有制转为公有制。在级所有、队为基础”的人民公社体制下,除少量自留地之外,土地的公有主体与农业生产经营管理单元在生产队一级被统一起来,土地“公有公用”的主要矛盾体现在统一管理难度与统一经营效率方面。
随着人民公社体制走向解体,农村经营体制发生变化,我国逐步确立家庭联产承包经营在农村基本经营体制中的基础地位。实施家庭联产承包经营之后,原来归集体所有的部分生产资料交由各个生产责任主体管理和使用,赋予生产责任主体一定自主经营权利的同时也确定其责任和义务。在集体统一经营向家庭承包经营转化的过程中,部分生产资料继续由集体统一占有和管理,比如农田水利设施,其他的大部分生产资料实现“车马土地到家”。原本只拥有锄、镰等简单生产资料的农户,获得了集体所有的车、马、农机具、土地和种子、化肥、饲料等多数基本生产资料,家庭等成为实在独立的微观经营主体。家庭联产承包责任制推动我国农村生产资料占有形式越来越朝着建立私人产权的方向发展,如近年来国家推行农村小型水利工程设施产权化改革,尝试通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式建立农村小型农田水利工程多元产权格局,打破之前集体所有统一管理的公共生产资料占有形式。从当前农村实际情况来看,除土地之外的大部分农业生产资料基本实现了农民私有。在此总体趋势下,近年来一直存在主张土地私有化的声音。
土地是农业基本生产资料,“土地到家”是实施家庭联产承包经营的基础。基于所有制的限制,“土地到家”既不能改变土地的公有属性,同时还需要服务于农业的家庭分散经营方式,满足农民自主经营需求。在实践中,我国逐步探索农村土地所有权归集体、使用权归农户的两权分离制度,创造出“公有私用”这一与家庭经营相适应的土地集体所有制实现方式。正确处理“公有”与“私用”的关系是设置土地承包经营制度的关键,具体需注意以下两方面。
一是“公有”作为一种由一定范围内的劳动群众共同占有、使用、支配生产资料并获得收益的产权形式,与私有制下的共有产权形式在外观上相似,但是二者性质完全不同。私有制下的共同共有或者按份共有皆可依法分割转化为个体私有产权形式,而公有生产资料禁止任何形式的私有化。在权益配置上,集体所有制具有对外排他性与对内公共性特点,即凡属本集体经济组织的成员,自然拥有承包土地用于农业生产经营、分享土地租金收入、参与集体土地民主管理等方面的“资格”。其成员身份一旦被取消,便丧失上述“资格”。公有制生产资料在集体内部的配置与集体成员资格相关联。在家庭承包经营体制下,产生相对稳定的生产资料配置要求与不断调整集体成员构成之间的矛盾。具体是指,一方面婚丧嫁娶、户口迁移等带来的成员资格变动要求不断调整土地配置,另一方面是农业生产对土地承包稳定性有一定要求。如此就形成在土地承包经营实践中土地应否调整这一焦点问题。
二是农户“私用”权利的保护与限度。采用土地两权分离制度设置的初始目标是,将土地使用权赋予农户,使其获得自主经营权利。在“交够国家、留足集体、剩下归自己”的农业经营收益分配方式下,土地承包经营制度激励农民进行生产投资和劳动投入,提高农业生产效率。家庭联产承包责任制赋予农民自主生产经营权,建立农民在生产投资、劳动投入与经营收益之间的直接关联关系,对改善农业经营效率有一定积极作用。不能忽视的一点是,农业经营效率受多方面因素影响,需要摒弃“一分就灵”的老观点,原因是农业生产中还包括一家一户“办不好、不好办”的公共事务,包括农田水利建设管理、机耕道维护、良种推广、统防统治、农时调节等,都具有很强的公共性,在这些活动上进行集体统筹相对于一家一户生产的效率更高。纯粹原子化的小农户经营方式存在很多弊端。结合农业生产特点,我国逐步发展出统分结合双层经营体制,兼顾发挥农户自主经营与集体统筹经营两方面的积极性。生产资料公有制是集体统筹经营的合法性基础,土地集体所有权是集体发挥统筹作用的产权工具。坚持土地承包经营,既要保护农户自主经营权利而又不至于陷入生产上“一盘散沙”的状态,同时又不能将土地承包经营权变成一种对抗集体统筹功能的绝对权利。
三、土地财产化改革及其制度异化
(一)以生产经营为核心的制度设置
以家庭为单位的土地承包经营属于农村生产责任制的一种形式。十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》规定,在农林牧副渔工等行业要根据生产需要,建立小组或个人的岗位责任制,实行定人员、定任务、定质量、定报酬、定奖惩的制度”。在实践中,各地出现小段包工定酬、专业承包联产计酬、联产到劳、包产到户到组、包干到户到组等形式,1982年中央一号文件明确这些“都是社会主义集体经济的生产责任制”。经过探索,在农村最终确立“包干到户”为联产承包经营的基本形式。相对于人民公社体制下集体统一经营方式,联产承包经营制度的全新经济意义体现为,生产和劳动由统一转为分散进行,以及劳动报酬不是通过工分而是通过个人从产品中直接获得。1982年中央一号文件总结联产承包制的意义在于,“可以恰当地协调集体利益与个体利益,并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥”。
土地承包经营是家庭承包责任制的基础,以土地生产资料配置为核心的家庭承包经营最初属于经济意义的制度创新。因此,理解土地承包经营制度的关键是抓住其作为“承包经营”的经济内涵。经济意义上的承包经营属于生产责任制的一种具体形式,并广泛存在于社会各个领域。当前一些国营农场借鉴农村经验采用农场职工家庭承包经营责任制,另外还有一些保持集体统一生产经营的农场,在实际生产管理过程中也采用“定人员、定任务、定质量、定报酬、定奖惩”的包片包段责任制。总体而言,经济意义上的土地承包经营服务于提高经营效率的目标,且要根据实际条件做出具体制度选择。以生产经营为核心的土地承包经营制度,具有以下四方面特点。
一是土地承包期相对稳定。受农业生产自然属性、农业基础设施投资回报周期和地力培育等方面的影响,明确土地承包期限、保持土地承包关系相对稳定有利于提高农民投资积极性。1984年中央一号文件提出,“延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营。土地承包期一般应在15年以上”。当时中央政策比较灵活,为地方实践创新留下了空间,很多地方保留机动地,坚持“三年一小调、五年一大调”或者实行“两田制”,来解决人口自然变动带来的生产资料分配不均问题,基本可以调和土地承包关系稳定与土地调整的矛盾。1990年中央一号文件提出,“对已经形成的土地承包关系,保持稳定;只要承包办法基本合理,群众基本满意,就不要变动”。加上“基本合理”限定,表明在承包期内存在调整土地承包关系的空间。
二是农户要负担集体义务。土地属于公有制生产资料,农户获得集体生产资料同时,必须承担对应的集体义务。1982年中央一号文件指出,“建立健全生产责任制”包括“要国家、集体、个人三方面兼顾,不能只顾一头。集体提留、国家任务都必须保证完成”。农户通过承包获得土地使用权利后所产生的义务包括完成国家征购任务和上缴集体提留。集体提留用于集体内部开支,如“统一安排烈军属、五保户、困难户的生活”,或是“进行农业基本建设”。从集体经济组织角度看,集体提留可看作是集体土地所有权的经济实现,从农户角度看,集体提留可看作是农户获得土地使用权所支付的对价。
三是集体掌握土地发包权。土地承包经营权是由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组等代表行使集体土地所有权,并按照一定程序向农户发包所产生的一项权利。离开集体土地权利,不能产生土地承包经营关系。土地发包权包括两类,一是上一轮土地承包期限到期之后,在集体内部重新配置生产资料,统一确定土地承包关系的权利;二是在土地承包期限之内,基于人口自然变动等特殊原因调整土地的权利。《土地承包法》第18条规定,依照“民主协商、公平合理”方式制定土地承包方案,并要求方案必须经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。土地承包方案决定土地生产资料在集体内部配置,通过村民自治方式制定土地承包方案,体现土地所有者的主体意志。对于承包期内土地调整问题,1994年农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定,“对于确因人口增加较多,集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户……也可以按照‘大稳定、小调整’的原则,经该集体经济组织内部大多数农民同意,适当调整土地”。
四是农户处分土地的权利受限。实施土地承包经营的目的是将公有生产资料配置给直接从事生产经营的农民,以提高土地产出率。在实践中,会因为各种原因造成土地生产资料重新配置的动力,牵扯到农户处分土地的权利。1984年中央一号文件规定,员在承包期内,因为无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包”,允许在集体同意前提下自主转包。1987年中央五号文件规定,“长期从事别的职业,自己不耕种土地的,除已有规定者外,原则上应把承包地交回集体,或经集体同意后转包他人”。1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策举措》提出“允许土地的使用权依法有偿转让”。1994年《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见》中提出“转包、转让、互换、入股”等土地承包经营权流转的形式。按照相关文件规定农民流转土地需满足“集体同意”要件,即农户不拥有处分承包地的自主权。
20世纪80~90年代,中央文件一直强调“稳定承包关系”,具有两方面的含义。一是由于家庭承包责任制实施不久,强调“稳定承包关系”可以稳定分户经营体制,二是通过稳定承包关系来激励农户生产经营积极性。从公有土地在集体内部分配和落实双层经营体制两个角度看,“稳定承包关系”都是相对的。因为保持土地承包关系稳定的同时,还要保持制度的相对灵活空间,既要考虑成员之间的公平问题,也要考虑集体统筹经营的制度基础。通过以上四个方面的制度设置,当时的土地承包经营制度在集体权利与农户权利之间建立了相对平衡关系。
(二)走向财产化的制度改革
1982年中央一号文件确定“包干到户”作为生产责任制的合法地位,15年土地承包期限于90年代中后期到期。以第二轮土地承包为契机,国家进行一系列土地承包经营政策调整,这不仅体现在具体制度设置上,而且推动土地承包经营制度的性质发生了根本变化。
首先,土地承包期限设置脱离农业生产要求。在第一轮土地承包到期之前,1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定,原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。接着十五届三中全会提出,“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律规定,赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2002年出台的《土地承包法》规定“耕地的承包期为30年”,实现土地承包期限法定化。十七届三中全会又提出,予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有承包关系要保持稳定并长久不变”。“长久不变”这一模糊说法,为土地承包经营制度调整留下想象空间,当前正在进行的《土地承包法》修订工作重点针对“长久不变”在土地承包期限上的具体落实问题。对于普通粮食作物种植而言,15年的承包期限足够保持地权稳定并满足生产和投资需求。一些实证研究表明,相对于经营规模太小、农业劳动力过剩、投资收益过低、投资外部性等因素,地权稳定性对农业生产投资影响作用并不显著。不断延长土地承包期限的制度改革做法与提高农业经营效率目标无关。
其次,取消土地承包费。1990年代之后,随着“三农”问题的爆发,集体提留开始被视作农民负担,并随着农村税费改革逐步取消。在减轻农民负担总体政策思路下,2006年国务院办公厅下发《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》明确规定,“严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费”。相关改革将农业税与土地承包费混淆,农业税由国家收缴,国家有权取消,而土地承包费为农户获得集体生产资料所负担的义务,并主要用于集体内部开支,“取之于集体,用之于集体”,属于集体组织内部事务,收取与否以及收取标准应当交由村民自治决定,国家不应强制取消。取消土地承包费之后,多承包土地的农户不负担集体义务,少承包土地的农户得不到补偿,违背集体土地所有制的公平分配原则。
再次,集体发包土地的权利被剥夺。1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策举措》提出,“提倡在承包期内实行‘增人不增地,减人不减地’的办法”。这一政策在第二轮土地承包之后,随着《土地承包法》和《物权法》等的出台,被全面执行,除极个别情况外,集体随意调整土地属于侵权行为。集体经济组织在承包期内调整土地权利被取消。在统一发包方面,随着第一轮土地承包即将到期,1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确落实第二轮土地承包“小调整、大稳定”原则,除“人地矛盾突出的个别农户”可以进行“小调整”之外,第二轮土地承包关系是在“第一轮土地承包的基础上”,直接通过“延长土地承包期”完成的。这就意味着在第二轮承包过程中,集体作为土地所有权主体所拥有的“发包权”被剥夺,国家通过政策替代集体直接完成土地发包工作。十七届三中全会提出的土地承包关系“长久不变”为第二轮土地承包30年到期后的下一轮政策出台埋下了伏笔。若未来土地第三轮承包继续采用之前的政策思路,在第二轮承包格局基础上直接通过再延长承包期限的方式完成,则集体的“发包权”将再次被剥夺。
最后,农户处分土地的权利逐步扩大。第二轮土地承包之后,农户处分土地的权利进一步扩大,《土地承包法》规定土地承包经营权流转采取“平等协商、自愿、有偿”原则,且“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”,“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转或流转的方式”,取消土地流转的“集体同意”要件。2013年十八届三中全会决议提出,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”,突破《担保法》禁止集体耕地抵押的规定,为进一步扩大农户处分土地的权利提供了政策依据。2015年国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,启动农村土地承包经营权抵押贷款试点工作。
在稳定承包关系的话语指导下,第二轮土地承包以来相关政策赋予农户更多权利,同时削减集体土地权利。从形式上看,80~90年代的土地承包经营政策与第二轮承包以来的政策,都强调稳定土地承包关系,但其实质意义在不同时期已发生根本变化。十五届三中全会决议指出,地是农业的最基本的生产要素……稳定的土地承包关系,才能引导农民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高产出率;才能解除农民的后顾之忧,保持农村稳定”,即稳定承包关系服务于提高农业经营效率目标。基于此目标所进行的相关政策调整,符合土地承包经营制度作为经济制度的定位。经过第二轮土地承包之后,从土地承包期、农户负担集体义务、农户处分土地权利等方面看,农户所拥有的“土地承包经营权”已经突破了“承包经营”的制度初衷。在第二轮土地承包之后,由稳定承包关系这一话语主导的制度变革逐渐指向予农民长期而有保障的土地使用权”,2002通过的《土地承包法》第一条明确了这一立法目的。自此之后,改革土地承包经营制度的直接目标由提高农业经营效率转换为土地权利保护。由此才能理解,近年来土地承包经营制度改革上财产权话语的兴起,即土地承包经营权作为一项独立财产权利被关注。2013年中央一号文件提出“改革农村集体产权制度,有效保障农民财产权利”,十八届三中全会决议明确了“赋予农民更多财产权利”的土地制度改革目标。
(三)从经营制度向财产制度异化
作为经营制度,土承包经营制度的核心是,将利用土地从事生产经营的权利(即土地承包经营权)从土地所有者(即农村集体经济组织)手中剥离,并将其赋予实际从事农业生产活动的耕作者(即承包户)。农户通过承包从集体获得特定地块的排他性“私用”权利,用于农业生产经营活动,即“私用”的核心在于保障“使用”而非有”。1984年中央一号文件规定,“荒芜、弃耕的土地,集体应及时收回”。不仅如此,1987年中央五号文件还有对弃耕土地行为“要给予经济处罚”的规定。说明农户承包土地不仅获得权利,而且担负耕种土地的责任,这与土地作为基本生产资料的属性有关。对于农户无力耕种的土地或者有替代职业的,可以将土地交回集体,或者经过集体同意进行转包———当时允许转包的目的主要是解决土地利用问题。第二轮土地承包之后,尽管《土地管理法》还规定承包地连续两年抛荒,作为发包单位的集体有权收回,但随后开始实施的《土地承包法》又禁止这一行为,规定包期内,发包方不得收回承包地”。法律矛盾造成实践中很少有集体收回农户长期荒芜的承包地。即是否实际利用承包地从事农业生产,已经不是农户获得土地承包经营权的内在要求。
与农村土地第二轮承包同步发生的是,工业化和城镇化吸引大量农村劳动力进城务工,越来越多的承包户不再从事农业生产。在此背景下,稳定承包关系的目的就是构建保护承包户“占有”土地的权利体系,在此基础上再通过土地流转进行生产资料再配置。如此一来,原土地承包户获得土地的目的就是进行流转并获得地租收益。当前一些媒体宣扬,农民流转土地,不仅可以获得工资收入,而且可以获得租金收入。土地承包经营权变成了获得地租收益的手段。马克思分析地租产生的原因时指出:“土地所有权并不创造那个转化为超额利润的价值部分,而只是使土地所有者……把这个超额利润……装进自己的口袋”。土地本身不能自动产生财富,地租本质上是基于土地占有对社会财富的无偿摄取。实施土地公有制的目的是消灭基于土地私人占有所发生的不劳而获行为,实现地租社会化。具体到土地集体所有制上是指,土地租金收益应当归集体所有,然后用于集体公共支出或者按照人口进行平均分配。
第二轮土地承包之后的系列制度变革,让农户手中的承包地从生产资料变成财产对象。不仅集体与农户的权利关系发生量的变化,而且制度本身发生本质变化:土地承包经营制度从生产资料分配利用制度,变成农户分割占有集体公有财产的制度,发生从经营制度向财产制度的异化。当前正在或是已经进行的土地承包经营权物权化、土地承包经营权登记确权、土地承包经营权抵押试点等,都是将土地作为财产对象而进行的改革。这些制度改革越来越背离土地作为生产资料用于农业经营的目标。一项完整的土地所有权包括占有、使用、收益和处分土地的权能。当前不负担承包费、能够自由流转(进一步将能够用于抵押)、承包期限30年(甚至长久不变)的土地承包经营权,基本获得所有权的全部权能,集体土地所有权被虚置。一些学者指出,现行土地承包经营制度已经造成土地实质私有化,集体公有制仅为名义上的。坚持土地公有制,需要警惕不断抽空集体土地所有权并强化土地承包经营权的变相私有化做法。
四、农业经营转型背景下的制度供给评析
(一)农业经营转型与政策错位
作为经营制度的土地承包经营制度,服务于农业生产,要随着农业生产经营变化进行调整。20世纪80~90年代,土地承包经营制度与当时的农业经营方式、农业生产技术条件和农村经济社会环境相适应,成为一种有效制度形式。近年来,农业生产经营形势发生巨大变化,对土地制度提出了新的要求。
一是土地细碎化的负面效应凸显。由于第二轮土地承包基本是直接通过延长土地承包期限完成的,相当于延续第二轮承包之前的土地分配格局。现在集体内部的土地承包状态总体形成于20世纪80年代。当时农业之外的就业机会少,土地是农民生产生活的基本条件,土地分配时具有较强的公平取向。为了做到公平,各地农村普遍采取远近肥瘦搭配的分配格局。前不久,我们到广东清远地区调查,当地一户几亩地普遍分为几十块。并非当地土地自然细碎,村庄中也有整块几亩地的大田,但80年代分田时,采用“户户有份”的办法,造成大田也被切割成为几分几厘的小块状态。当时机械化程度不高,农业生产以畜力人力为主,土地细碎化影响不大。近年来,农村青壮年劳动力外流,老年人和妇女成为农业主力,机械化程度逐步提高,土地细碎化的负面影响逐渐凸显,出现农村不方便耕作土地被抛荒现象。
二是城镇化带来土地要素重新配置要求。国家统计局公布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示,全国农民工总量为27395万人,其中外出农民工16821万人,本地农民工10574万人。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》将“有序推进农业转移人口市民化”作为基本目标之一,规划到2020年完成1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。随着城镇化推进,脱离农业生产甚至脱离农村的农民将越来越多,这带来土地重新配置要求。原土地承包户退出土地使用权利,将其配置给实际从事农业生产者,是当前政策重点。
三是技术进步带来的农业大生产趋势。第二次农业普查显示全国农业生产经营户超过2亿户,从事农作物种植农户的户均土地低于10亩,并且还呈现地块高度细碎插花格局。“小且散”的小农户经营方式严重不适应当前农业生产技术进步。100匹马力以上的大中型拖拉机的耕作效率远远高于10匹小型手扶拖拉机,大型联合收割机效率也高于小型收割机。针对耕作和收割的农业社会化服务体系日渐成熟。调查发现,以大中型机械为主的社会化服务主体在为农户提供服务时,遭遇的首要问题是无法与小农户对接。这既表现为与一家一户小农户对接的交易成本太高,也表现为农户地块插花细碎,制约大中型机械下田。有农机手形容说,“大拖拉机耕一亩田只需要几分钟,走在路上时间得半天”。不仅社会化服务体系无法建立在一家一户的小户分散经营基础上,而且国家支农惠农政策也很难落地。比如政府农业技术部门进行农业技术推广和病虫害预报等,由于无法与千家万户分散农民对接,造成公共服务不能下乡。
当前出现的农业生产经营问题,除了与客观技术条件和社会条件变化有关之外,还与政策供给有关。一方面,近年来农业生产力相对于80~90年代已发生巨大变化,另一方面,受财产权话语误导,土地承包经营制度不是朝着适应生产力发展的方向调整,反而是束缚生产力释放,加剧问题。具体有以下表现。
一是瓦解集体统筹经营的制度基础。以强化财产保护为起点,土地承包经营权变成物权,物权具有排他性和绝对性,排除集体经济组织干预农户生产活动的能力。从土地利用角度看,在不改变用途的前提下,农户是否利用其承包地,或者如何利用,都已成为其个人权利。从农业经营角度看,这种权利形态不利于农户之间协调,瓦解了集体统筹经营。以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制作为农村基本经营制度受到《宪法》保护。土地承包经营制度异化为财产制度,将承包地上的“公有”与“私用”相对平衡关系打破,农户与集体变为对抗与排斥关系。这不仅存在违宪之嫌,而且造成农业生产中大量一家一户“办不好和不好办”的事情无法解决,极大降低农业生产效率。
二是造成权利错位配置。80~90年代城乡之间人口流动少,当时土地承包户与农业经营户在主体上统一,绝大部农户承包土地之后都实际从事农业生产。当前城镇化带来人地分离趋势加剧,据统计,土地流转率超过30%,全国2.3亿土地承包户中6600万已经退出农业生产,相当于三分之一的承包户不再是经营户。①设置土地承包经营制度的初始目的是解决土地所有者与农业经营者不统一问题,由此产生有私用”制度。当前在人地分离背景下,土地承包经营制度异化为财产制度后,实际又制造出占全部三分之一的土地占有者与土地经营者不统一问题。在承包户与经营户统一的前提下,政策强调稳定承包关系,有利于提高农户生产积极性。当前将土地权利配置给越来越多不从事农业生产的原承包户,会降低实际经营户的生产积极性和投资预期。
三是锁定地权插花细碎格局。当土地作为生产资料时,制度设置起点是如何方便土地利用、提高生产效率,因此在第二轮土地承包之前政策允许集体内部适当调整,农民可以通过土地互换等方式实现地块相对集中。当土地变成财产对象时,制度设置的起点就是建立农户与土地客体的固定关系,相应地,政策上就禁止集体大规模调整土地,在土地承包经营权上表现为对地块坐落、面积和四至边界的强调。现实中,农民有极强的解决土地细碎化问题的冲动。80年代末,贵州湄潭作为全国农村改革试验区,最先提出土地“生不增、死不减”政策,并很快上升为国家政策,一刀切地向全国推广。曾参与湄潭试验的国务院发展研究中心的刘守英研究员于2011年在湄潭调查时发现,“93%的被调查者同意按人口进行土地再分配”,绝大部分农民希望通过土地调整解决地权细碎格局带来的农业生产困难。土地承包经营制度变成财产制度,将锁定之前形成的土地细碎插花格局。
(二)对当前制度供给做法的评析
1.农业经营体系创新
随着新型城镇化推进和农业技术加速进步,土地承包经营制度异化对农业经营造成的负面影响日渐凸显,并被政策制定者意识到。近年来,在土地承包经营权基本成为农户手中稳定权利之后,相关政策调整又转向农业经营方面。中央政策开始强调推进农业经营体系创新,如2013年中央一号文件规定,“围绕现代农业建设,充分发挥农村基本经营制度的优越性,着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,进一步解放和发展农村社会生产力,巩固和发展农业农村大好形势”。2014年中央一号文件规定,“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”。
当前主导性的政策话语是通过创新农业经营体系来解决“谁来种田”问题。这一政策思路的前提假设是,城镇化会带来农业劳动力匮乏。按照第六次人口普查,除掉常驻城市的农村户籍人口,有6.74亿农民长期生活在农村,其中农村劳动力超过2亿。假设将来城镇化率达到70%,我国将依然有超过4亿农民生活在农村。仅当前来看,按照二调公布的约20亿亩耕地(包括全国农垦系统近1亿亩耕地)计算,劳均不足10亩耕地,人地关系紧张局面将长期维持。也就是说,“无人种田”的说法不能成立。尽管如此,推动农业经营体系创新的工作依然紧迫,原因是细碎分散的土地格局制约农民从事生产经营,生产不便而非缺乏劳动力才是当前制约我国农业发展的主要矛盾。
培育各种新型农业经营主体以替代传统小农户生产形式,是创新农业经营体系的重要内容。十八届三中全会决议鼓励发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多种经营形式。在实践中,地方政府在落实创新农业经营体系政策精神时,忽视建立健全农业社会化服务体系等其他内容,将其简单执行为“堆大户”,甚至出现政府推动农民统一流转土地给工商资本大户。从形式上看,将几百户小农变成一个大户,可以避免之前土地承包经营制度异化造成的负面后果,如大户可以进行统一生产,也很容易对接农业服务市场和政府公共服务。但是政府鼓励发展大户的做法,会挤占小农户的生产空间,政府帮助资本打败小农的做法,具有不可逆的负面后果。
2.“三权”分置
面对人地分离带来的土地承包经营权错位配置,当前政策调整到如何将土地使用权配置给农业经营者的方向上。2013年中央十八届三中全会提出“坚持集体所有权、稳定承包权、放活经营权”的“三权”分置思路。这一改革举措将土地承包经营权一分为二,原来承包户将土地经营权流转出去,保持土地承包权,原承包户手中权利体现财产性。
抛开集体所有权如何实现问题不讨论,“三权”分置做法存在两个问题。首先,将原来土地承包经营制度下所有权与使用权“两权”分离变成“三权”分离,提高了产权复杂性。在我国如此细碎且高度插花的土地上,设置如此复杂的产权关系,将进一步加剧地权细碎局面,提高制度运行成本。其次,将经营权单独剥离的目的是引入市场手段进行土地要素配置。一些研究指出,“私有产权+市场流转”制度设计很难成功,并且中国台湾地区和日本的情况已经证实这一点。在实践中出现的问题是,除了少数工业化发达地区农村可以进行整村整组集体流转土地之外,在其余广大中西部农村,农民离农在村庄中呈现插花格局,即自发的规模土地流转很难进行。这也是不少地方出现政府强制农民流转土地的原因。
3.土地确权
2013年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。在第二轮土地承包过程中,不仅农户与集体签订承包合同,而且按照当时中央政策要求,已经对农民的土地承包经营权进行发证确认。按照政策文件说法,本轮土地土地确权的主要目的是,“妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。按照《土地承包法》要求,之前签订的承包合同中已经包括“承包地的名称、坐落、面积、质量等级”,并且这些也被政府登记过,还体现在土地承包经营权证中。所谓“地块面积不准、四至不清”是相对概念,与当时技术条件限制下,不够精确有关。在实践中,农民相互之间基本清楚地块坐落和四至。本来土地确权工作与促进农业生产经营无关,完全是受财产权话语误导的多此一举行为。我们在基层调研发现,从农民到干部都不理解费时费力且代价高昂的土地确权意义何在,农民说,“确权确地将农村确死,将农业确危险”。土地确权将进一步锁定现有土地细碎分散格局,加剧农业生产中的矛盾。
4.土地经营权抵押
土地承包经营权抵押是当前改革重点。作为农村改革试验区,武汉市实施过土地经营权抵押尝试探索。我们深入调查发现,这些所谓的抵押贷款不仅具有很强的政策性,是在政府推动下完成的,而且与“土地承包经营权”抵押无关。相关研究发现,全国各地实行的土地承包经营权抵押,实际上通常是信用贷款或者依靠其他担保物完成的,武汉市几乎所有的土地承包经营权抵押也都是后一种。除了法律约束之外,银行基本不接受土地承包经营权抵押。一方面,在不改变土地用途的情况下,农用地的资产价值很低,抵押额度较低;另外一方面,由于土地承包经营权抵押融资主体通常是流转土地的大户,一旦大户经营不善破产,银行面临着资产处置难问题,甚至有可能出现替跑路的经营大户向农民支付租金的情况。土地经营权抵押政策难以成功的根本原因是农用地上不包含巨大财富。
五、回归经营制度的改革展望
包括“三权”分置、土地确权、土地经营权抵押等政策,都是沿着土地财产化思路设计,按此进行的制度改革所造成的问题或许比其解决的问题更多。破解困境需要回到土地属于生产资料这个制度起点,真正探索与农业生产经营需求相适应的集体所有制实现形式。在此前提下进行农村土地制度改革,具体包括以下几个方面。
一坚持土地生产资料向农民配置。温铁军等指出,受资源禀赋约束,我国不存在纯粹的“农业”经济问题,微观效率不能作为理解农业现象的第一原则。贺雪峰认为区分“农业问题”还是“农民问题”是设计农业政策的关键。①当前我国依然有2亿多农村劳动力依靠农业就业,土地担负非常重要的社会功能。要抓住城镇化机遇,让土地资源逐步向留在农村从事农业生产的农民集中,实现“少数人种多数人的地”。创新农业经营体系要保障农民在农业生产中的主体地位,停止政府帮助资本排挤小农的政策取向,社会资本进入农业领域要限制在产前产后环节。
二恢复集体在土地生产资料配置上的功能。鉴于大部分进城农民不会彻底放弃土地权利,可将农户作为集体成员所享有的权益价值化。具体操作办法是,恢复集体作为所有权主体收取土地承包费的权利,少承包或者不承包土地的农民获得经济补偿,多承包土地的农民支付对应的地租金。集体成员享有的承包土地权利被价值化,取消通过土地实物分配来实现其作为集体成员的权利,避免城镇化带来的土地使用权错位配置。对于在城市定居、具有稳定工作和已经参与城市社会保障体系的农户,可以探索通过一次性补偿办法使其退出集体土地权益。
三是允许地方开展形式多样的土地确权办法。2013年中央一号文件规定土地承包经营权确权原则“可以确权确地,也可以确权确股不确地”。2014年中央一号文件又提出,“总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围”。当前各地方按照2014年政策开展土地确权工作,遭遇不少困难。应当采取2013年的确权原则,尤其要鼓励地方借助土地确权之机,进行土地整合工作,解决农户土地细碎插花问题。这方面,湖北沙洋县推行的“连片耕种”与广东清远市推行的“土地整合”都是成功经验,基本做法都是通过村民自治方式进行集体内部土地重新划分,实现每家每户土地连片,极大地提高了农业生产效率,相关做法值得推广。
四是纠正土地承包关系“长久不变”说法。任何事物都处于发展状态,久不变”不符合事物发展规律,尤其是农业经营更是处于不断变化状态,土地承包关系“长久不变”的说法不科学。可将“长久不变”理解为坚持土地承包经营制度不变。具体的土地承包关系在现有承包期内总体保持不变,待第二轮承包30年到期之后,结合彼时的经济社会条件再制定具体政策。现在距离第二轮承包到期还有十余年,当前中国发展处于日新月异状态,按今日条件和以今日眼光来制定十余年以后的政策,不是实事求是的态度。
（乌有之乡网站摘编自《
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