部分地区将楼堂馆所捆绑城镇化 规避国务院禁令
2013年08月05日 10:34 来源：《瞭望》新闻周刊
楼堂馆所“捆绑”城镇化透视
行政中心转移带动城市结构调整的路是否走得通，关键要看把钱花在了盖大楼上，还是花在了基础设施和公共服务的建设与提供上
黄土高原上的某地级市城郊，十余公里长的道路两旁，各类施工机械来回穿梭，村庄拆迁、村民安置、路网及部分学校医院建设如火如荼。《瞭望》新闻周刊记者了解到，这些工程是当地“新城建设”项目，规划总面积达30平方公里。在一幅竖立于道路旁的规划介绍图上，记者看到，行政中心组团是“新城建设”的核心区域，位于新城中间位置，在一个482亩湖面的周边，将分别建设占地77亩的行政中心、两个总占地244亩的会议中心，以及十余个占地为20余亩到60余亩不等的行政办公区。
在华南某地级市新区，走在高速路上即可看见几栋豪华气派的新办公楼。这个新区开建多年，配套建设的市民服务中心等办公用房已经封顶，不久后主要党政部门等都将进驻，当地行政中心将转移到新区。
在偏远的湘黔边境，一个县区也在筹建新区。项目负责人介绍说，新区包括医院、学校、汽车站、游客接待中心等公共设施，并将在新区的中部位置建设新的行政中心，预计占地70亩左右，建成后将把区四大班子及分散的职能部门统一搬往办公。
《瞭望》新闻周刊记者近期在西北、西南等多地采访后发现，在新一轮城镇化背景下，一些地区纷纷开建新城、新区，并把新行政中心等政府项目与新城、新区建设“捆绑”，以此规避政府性楼堂馆所一律不得新建的禁令。
“捆绑”是喜是忧
面对较为普遍的楼堂馆所“捆绑”城镇化的现象，部分受访群众和专家表示了忧虑。
某地级市建设新城行政中心，将征收选址所在地一个村190亩左右的土地、拆迁近200户房屋。该村多位村民告诉记者，市里开展新城建设本是好事，但要把办公大楼建得很豪华就没多大必要。虽然政府承诺将来进城安置，但我们不能种地就等于没有了生计，光住上好房子有什么用?
山西省社科院副院长贾桂梓认为，城镇化方向无疑正确，但很多地方在建设新城过程中，损毁了耕地，并且拆除旧的办公场所、楼堂馆所，兴建新的楼堂馆所，与以人为核心的科学城镇化方向相违背。
而接受《瞭望》新闻周刊采访的多位基层干部则表示，政府此举是希望依靠行政中心转移带动城市结构调整。一个时期以来，基层政府确有在新城新区中“搭建”楼堂馆所的需求。一方面，随着城镇化进程加快，现有政府办公场所难以满足公共服务需求;另一方面，一些地方特别是后发达地区城市发展以及城市空间的拓展，客观需要行政中心带动。
一位山区城市基层干部说，该市2012年人均GDP达到5182美元，城镇化率却仅为41.5%，比全国和所在省份分别低10.9个和9.5个百分点。此外，现有市委、政府及相关部门办公楼地处逼仄老城区，且已修建几十年，难以满足公共服务需要。中心城区带动城市发展的作用弱化，必须搬迁求变。
一位中部省份山区县县委书记说，就城镇化和城市经济社会发展而言，发达地区可以走市场配置资源的路子，比如产业园区带动等。但后发达地区产业基础弱，政治中心带动新区发展的路子，在地方看来作用很大。
据了解，这个县有22个县直单位在老城区，办公用房建于上世纪六七十年代，有的已经成了危房。近几年准备采取土地置换方式新建一个行政服务中心，以带动新区发展。今年“约法三章”出台后，县里停止了项目筹备。“原来想在新区建设的长途汽车站和几个房地产项目，如今也都要撤资。”一位干部说。
带动模式是否可行
中国城市科学研究会常务理事、厦门大学教授赵燕菁认为，建设行政办公楼拉大了政府和群众的距离。但从城市规划角度看，行政中心转移带动城市结构调整又确实是一种路径。
赵燕菁分析，与西方国家不同的是，中国有着独特的城市化资本积累模式。在中国，城市土地属于国有，一级土地市场被城市政府垄断。行政中心带动下的道路、学校等基础设施和公共服务的完善，对市场产生了较强吸附作用，地价随着政府走。政府卖掉地价昂贵的老城办公楼，迁往地价较低的新区，然后将新区升值的土地在一级土地市场上出售，获得公共服务和基础设施建设的原始资本，不失为快速发展城市为基础设施融资的一种方式。
但赵燕菁也指出，并非所有城市都需要通过搬迁行政中心调整空间结构，应视城市人口和经济增长速度而定。根据其个人研究，当人口增长多年超过3%、经济增速多年达到10%左右，城市行政中心才具备搬迁的经济社会发展基础。
赵燕菁建议，首先，可由专业人士根据城市经济发展速度特别是人口增长速度，评估城市发展阶段;其次，根据规划人口增量，确定行政中心的合理规模;第三，严格控制政府性楼堂馆所的总量。建设新的行政中心，必须同时处理掉老城的办公用房，不能一边占着老场所一边新建。第四，建设的体量和标准也需要严格审计，防止出现过于豪华、奢侈的超标建筑。第五，政府办公建筑不一定都自建。可借鉴新加坡等国经验，采取租赁等手段解决。
新型城镇化存四大警醒点 应厘清政府和市场边界
2013年08月05日 10:18 来源：《瞭望》新闻周刊
如果只把城镇化作为提振经济的工具来看待，很容易忽略城镇化发展的内在规律，偏离城镇化发展的正确方向。提高城镇化比例并不意味着要把所有的农村变成城镇，把所有的农民都变成城市人。城市不是越大越好，城市太大，不仅资源难以承受，也会降低效率
改革开放以来，中央高度重视城镇化工作，我国城镇化水平快速提高。2000年以来我国城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年达52.57%。这对一个长期以来的农业大国来说，是个巨大变化。
然而，也要清醒认识到，我国新增城镇人口主要是进城务工的农民工，按户籍人口计算城镇化率约为35%。因此，党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。
为了实现这一战略目标，在新型城镇化建设中，首先要解决好四方面认识问题。
与经济社会发展相适应
城镇是工业化的产物，是社会经济发展到一定阶段的必然结果，不能简单地作为应对当前经济增速放缓的新的经济增长点来推动，更不能当做保持投资规模、振兴经济的工具看待。在这方面我们是有教训的。
2008年美国次贷危机引发的国际金融危机使我国出口受到很大影响，当时就有一种观点叫做“堤外损失堤内补”，即通过扩大内需弥补外需损失来提振经济。扩大内需本身并没有问题，国内消费市场是我国经济发展的基础和动力，但只把城镇化作为扩大内需、应对经济衰退的工具来推动，就可能违反市场经济和社会发展的规律，也不会有预期的效果。
城镇建设确实可以带来巨大的投资和消费需求。据测算，2003～2008年，中国平均每增加一个城市人口的同时，约产生了50万元的城镇固定资产投资。而且农民变市民后，需求结构会发生很大变化，吃、住、行等各领域对经济都有巨大的拉动。现在，一些地方看到了这个“好处”，于是出现了建大规模的农民城，将城镇化理解为建城造市，不顾自身经济实力大搞造城运动等。
城镇化绝不是把村庄改造成城市，而是农业人口向城镇的迁移，是资源要素集聚和经济社会发展意义上的城镇化。其他国家的发展过程表明，城镇化与经济发展具有高度的内在关联性。经济的发展带动了人口的集聚和城镇化，反过来城镇化的发展又对经济发展起到重要的拉动和促进作用。
所以，城镇化的推进与经济发展的程度要匹配。城镇化如果超越了经济发展水平，会由于缺少产业支撑出现空心化，其结果必然是人去楼空一身债。墨西哥和巴西在上世纪五六十年代城镇化率就超过了50%，但由于产业发展跟不上，出现了城市人口过度膨胀、就业困难、城市配套公共服务严重不足、贫民窟涌现等一系列严重的“城市病”。我们一定要吸取这些教训，尊重经济发展规律和城镇化发展的规律，切不可一哄而起，运动式的城镇化建设是要不得的。
基础是农业现代化
中国有十三亿多人口，要解决好这么多人的吃饭问题，农业的基础地位始终不可动摇。
改革开放以来，随着城市经济的发展，大批的农民离开农村进城务工，他们当中大部分是农村的富余劳动力，但也有相当部分是放弃农田进城改善生活，虽然他们生活在城市的最底层，干着城里人不愿意干的“苦、脏、累”活，也没有被城市接纳为市民，但也比在农村的收入高、生活强。
还有一些农村，壮劳力都进城了，村里只剩下老、弱、病、残，形成了“空巢村、老人村”，也造成部分农田的撂荒。一些二代农民工从小生活在城市，他们完全没有务农的技能，也不愿意再回到农村，将来谁来种地，谁来建设社会主义新农村?这些现象都要引起有关部门的重视。
所以，要处理好工业化、城镇化和农业现代化的关系，城镇化要和社会主义新农村建设同时推动。工业化发展直接带动了城镇化，同时城镇化也离不开现代农业的发展。现代农业的规模化生产会极大提高农业生产率，为城镇提供农业产品，同时也使大量农业人口有条件脱离农业转移至工业和服务业，为城市经济发展提供劳动力。直到农业劳动生产率与工业劳动生产率相当，农村剩余劳动力向城市的转移才会完成。这也是发展经济学家刘易斯对发展中国家二元经济发展过程的描述。
回顾我国城镇化的过程，也是一个工业化和农业现代化的发展过程，无论是建国后通过集中发展城市工业化来建立基本的工业体系，还是改革开放后通过农村改革发展乡镇企业、促进农村经济发展，城镇化的进展与经济的发展是基本匹配的，但与工业化发展程度比较起来，农业现代化的推进比较慢，还有很大的提高空间。
理论上，城镇化率达到50%左右，属于城镇化的中期阶段，也是一个快速发展的阶段，但提高城镇化比例并不意味着要把所有的农村变成城镇，把所有的农民都变成城市人。城镇化与工业化需要农业的现代化做支撑，正如十八大报告中也是将城镇化与工业化、信息化、农业现代化一并强调的。工业及服务业的发展需要而且能够吸纳农村的富余劳动力是农村人口转移到城市的前提，而农业只有实现了现代化才能解放出一部分劳动力支持城市经济发展，因此说城镇化的基础是农业现代化。
改变核心是发展模式
既然是城镇化，就不是都搞成城市，更不是集中建设少数大城市。
近年来，很多地方领导都热衷于扩城拓市，小城市要变成大城市，大城市要变成特大城市，建设风格上青睐高楼大厦，追求全国第一、全球第一，把每个城市都想建成经济、政治、文化、科技等方面的中心，造成一个城市的功能定位太多太集中，各种配套设施跟不上，越来越多的城市成为“堵城”。城市不是越大越好，城市太大，不仅资源难以承受，也会降低效率。
所以，要大力发展小城镇，形成相互配合的城镇群，在其中有一个合理的产业分工。大城市要大力发展生产性服务业，向国际性或区域性生产性服务业中心发展，而制造业则可以分散在中心城市周围的小城镇。这种高端生产性服务业的集中和制造业的分散也是现代城镇化发展的趋势。有了合理的产业分工，中小城镇才能均衡发展，也才有条件吸引大量农业人口的转移。
同时，城镇化还意味着进入城镇的人口可以享受到城镇的教育、医疗、文化、交通等基本公共服务，实现生活方式的改变。这是实现合格城镇化的应有之义。尽管我们在主观上希望城镇化的水平更快更高一些，但就当前面临的主要矛盾来看，相比于城镇化的发展速度，恐怕提高城镇化的质量显得更为突出。
厘清政府和市场边界
长期以来，我们习惯于依靠行政的手段对经济发展的干预和拉动，在以往的城镇化建设中更是主要依靠政府发挥作用，几乎所有的新区建设都是靠先建政府的行政大楼和大的国有单位来带动的。建立和完善社会主义市场经济，要以市场作为资源配置的基础性手段，同样城镇化的发展也要依靠市场机制，尊重经济规律。
政府在城镇化过程中应该发挥什么样的作用?应该主要致力于城镇发展规划的制定和城镇公共服务体系的建立，为加快城镇化建设和提高城镇化的质量创造条件。而作为支撑城镇建立和发展的基础和核心是产业，无论是工业或是生产性服务业，都要靠企业来发展，靠市场来运营。在推动城镇化建设的工作中，一定要符合经济社会发展的需要和城镇发展的规律，在政府引导下发挥市场机制的主导作用。
城镇发展规划首先要全国统筹考虑，要按照国家经济社会发展的总体规划统一制定，各地要按照国家城镇发展的总体规划，并结合各地的特点制定本地城镇发展的具体规划。规划不仅要包括不同规模城市之间的合理布局、功能定位;也要包括城市规模和产业结构、工商业服务体系的配置，在不同规模的城镇中形成合理高效的产业分工和集群体系;还应包括土地的合理分配、能源的有效利用、交通网络的建立等诸多具体方面。
公共服务体系的建立对于城镇化的质量非常重要。城镇的核心是人，他们要在城市工作、生活，就要平等地享受城市的教育、医疗、住房等公共服务设施以及社会保障和社会福利，要让进城务工人员在城镇进得来、呆得住、安居乐业。所以，要改革户籍制度，使城乡居民和各类劳动者合理流动。
除了出于资源承载量的考虑，对极个别大城市人口数量管理限制外，要加快推进其他城市的户籍制度改革，放开落户限制;城镇的教育、文化、卫生等公共设施的建立，也要适应城镇化的需要，人多了，公共设施如果没有配套跟进，就会导致生活水平的下降，而且还容易造成新旧居民之间的矛盾。再比如社会医疗保险，现在农民一套体系，城镇一套体系，农民进了城，但医保跟不过来，生了病回家乡看不现实，造成事实上无法享受医疗保险。
所以在城镇化的过程中，要将建立城乡统一的社会保障制度和基础教育、基本公共卫生服务等的均等化作为政府的重要工作;要改革行政区划和财政管理体制，为城乡统筹发展破除体制障碍。文/乌日图
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