2003年12月31日人民日报第13版

第13版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制视点

法以民为本
——2003年中国立法盘点
阿计
　　2003年3月，十届全国人大及其常委会正式诞生。新一届国家立法机关如何立法，成为全社会关注的焦点。截至2003年10月底，十届全国人大常委会已审议通过了《居民身份证法》、《放射性污染防治法》、《港口法》、《行政许可法》、《道路交通安全法》、《证券投资基金法》等6部法律。循着这些新法律的精神脉络，人们不难发现：以人为本，已经成为中国立法的鲜明特色；立法为民，已经成为立法机关的首要追求。
　　《居民身份证法》：塑造“服务”型制度功能
　　2003年6月29日，《居民身份证法》率先诞生，取代已实施了17年之久的《居民身份证条例》。
　　昔日的《居民身份证条例》对发证范围有三大限制：现役军人、武警不领取身份证；因劳改、劳教、刑事羁押等失去人身自由的人不领取身份证，已领取的也要收缴；16周岁以下的公民不能领取身份证。
　　在现代社会中，各色人群无论职业贵贱、地位高低、年龄大小，都具有“公民”这一共同身份，持有身份证是每个公民天然不可剥夺的社会权利。正是基于这样的认识，《居民身份证法》全面扩大了发证范围，不仅明确取消对现役军人、武警以及服刑、劳教等人员的发证限制，而且允许16周岁以下的公民自愿申请领取身份证。
　　随着《居民身份证法》的出台，普通百姓还欣喜地发现，今后办理身份证，再也不必按以前的规定，苦苦等上3个月，因为法律已明确规定，办证期限原则上不得超过60天。此外，搬家迁居、户口变动时，也不必再像以前那样必须换领身份证，只须在身份证的机读项目中记载户口变动情况。
　　从表面看，《居民身份证法》规定的是一项便民措施，但从深层而言，它呈现了从单纯的“管制”到“管理”与“服务”并重的行政改革方向，折射出从“保障社会稳定”到“保障公民权益”的立法思维变迁。作为十届全国人大常委会表决通过的第一部法律，《居民身份证法》的出台传达出这样一个信息：以民为本、立法为民成为中国最高立法机关的不懈追求。
　　《行政许可法》：于细微处见关怀2003年8月27日，《行政许可法》历经4次审议后，终于在十届全国人大常委会第四次会议上通过。
　　行政许可，俗称“行政审批”。中国大规模地采用行政审批，始于改革开放后。由于立法不健全等因素，近年来，行政审批已暴露出过多过滥、程序繁琐、效率低下、收费过高、随意性大、透明度差等诸多弊病，成为阻碍经济发展的因素，甚至演变成腐败的温床。
　　参与《行政许可法》立法的全国人大常委会法工委副主任李飞披露说：方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益，是制定《行政许可法》的一大立法宗旨。如何简化行政审批程序、提高办事效率、提供优质服务等，是《行政许可法》重点规范的内容，充分体现了立法机关对公众利益的高度重视。
　　《行政许可法》所设计的种种程序制度，始终贯穿着便民、效能、公开、透明等现代法治原则。为了提高行政效率，维护申请人的合法权益，《行政许可法》对行政机关提出了一系列要求：省级人民政府经国务院批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中；行政机关实施行政许可应当“一个窗口”对外；行政许可涉及数个行政机关的，应当实行“一站式“的统一办理，或者采用“政府审批超市”模式，联合办理，集中办理；行政机关应当公示与行政许可事项有关的规定，以防止“暗箱操作”；行政机关不予行政许可的，必须说明理由，并告知申请人享有行政复议或行政诉讼的权利；对于涉及公共利益或与公民有重大利害关系的许可事项，行政机关应当组织听证……
　　就立法对政治、经济、社会生活的影响力而言，《行政许可法》堪称2003年最为重要的立法成果，无论是宏观原则还是细微之处，它处处融入了对公民权益的温情关怀。
　　《道路交通安全法》：人道主义的胜利
　　《行政许可法》出台2个月后的2003年10月28日，《道路交通安全法》也走入了中国社会。在这部与百姓权益息息相关的新法律中，“立法为民”的追求同样清晰可见。比如，为了解决机动车登记、检验和驾驶证审验时手续繁琐、不够透明等现实弊端，法律规定了一系列便民的改革措施。再比如，为了体现对车祸受害人、盲人等特殊人群的关怀，法律明确要求建立道路交通事故社会救助基金，要求在城市主要道路的人行道设置盲道等等。
　　最令人难忘的，莫过于围绕着“撞了白撞”所发生的激烈立法争议。所谓“撞了白撞”，起源于一些地方法规规定，如果行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任。继1999年8月沈阳市率先施行这一规定之后，上海、济南、深圳、郑州、天津、兰州、武汉、重庆等城市先后出台了“撞了白撞”的规定。
　　《道路交通安全法》立法工作启动后，法律对“撞了白撞”究竟持何态度，成为人们最为关心的话题。2001年12月24日，《道路交通安全法》草案正式进入全国人大常委会初审程序，人们发现，法律草案肯定了“撞了白撞”。这一制度设计随即遭到众多全国人大常委会委员的强烈质疑：在行人违章的情况下“撞了白撞”，看似公平，但却忽视了一个基本事实：行人与机动车相比，明显处于弱者地位。同时，与机动车的道路行使权相比，人的生命权无疑更加宝贵。
　　在全国人大常委会委员们的坚决反对下，《道路交通安全法》草案进入三审程序后，终于彻底否定了“撞了白撞”，并最终作出了充满人道主义色彩的立法选择。“撞了不能白撞”，是人道主义的胜利，也是法制理性的胜利。在中国的立法史上，它历史性地表达了对人的生命的尊重，昭示了“以人为本”的立法理念。
　　控权与维权：权力与权利的辩证思考
　　在中国近年来的立法实践中，特别是在行政法的立法过程中，如何正确处理行政权力与当事人合法权利之间的关系，始终是一个焦点问题。十届全国人大及其常委会成立后，同样面临着这一重大课题。
　　十届全国人大常委会第五次会议通过《道路交通安全法》的当天，吴邦国委员长指出：本届全国人大常委会制订的《居民身份证法》、《行政许可法》、《道路交通安全法》等都属于行政法，制订这些法律，不可避免地要涉及到行政权力与自然人、法人和其他组织的权利关系。在审议中，常委们既注意给予行政机关必要的手段，确保行政权力可以依法得到有效行使，又注意了对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确地行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权益不受非法的侵害。
　　立法究竟以何为本？立法的基本出发点究竟何在？十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇认为：人民，只有人民，才是国家和社会的主人，社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。立一个法，定一条规矩的出发点，归根结底，要看是不是有利于最广大人民的根本利益。 NNr品论天涯网

第13版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑

人大工作要彰显民主性
田义常
　　民主性是我国人民代表大会制度最基本的特点之一。没有民主，就没有社会主义，也就没有具有中国特色的人民代表大会制度，因此，各级人大及其常委会要把彰显民主性作为人大工作的基本原则，一以贯之，毫不动摇。但在实际工作中，笔者不无忧虑地发现，不少地方的人大及其常委会其工作愈来愈有行政化的倾向：无论大事、小事，事事都要请示“一把手”，请“一把手”来裁决。一些需要讨论才能决定的事情，往往是“一把手”点了头，就算通过了，就连人大需要通过一些重要的决议、决定，也要唯“一把手”的意图行事。以上种种，不但严重违背了民主集中制的组织原则，更是与人民当家作主的社会主义本质背道而驰。
　　人大及其常委会“一把手”的主要职责在于组织、协调好人大及其常委会的组成人员发挥好职能作用，行使好人民赋予的神圣权力，应当说，“一把手”比人大及其常委会其他组成人员的担子更重、责任更大，说它在人大工作中处于重要位置决不过分，但不能因此而把“一把手”的位置凌驾于人大及其常委会之上。同其他的常委会组成人员一样，“一把手”的权力也仅仅体现为“一票”，除此之外，没有比别人更多的权力，这也就是通常所说的人大的组织原则是“个人无权，集体有权”的原因。
　　产生人大工作行政化倾向的原因之一，笔者认为是在人大工作的许多主要负责人长期从事党政工作，身上不可避免地带有比较浓厚的行政色彩，再加上学习不够，人大工作经验不足，以致混淆了人大工作与行政工作的不同。此外，其他常委会组成人员也缺乏民主意识。
　　要避免人大工作中出现的愈来愈严重的行政化倾向，笔者认为，关键是要增强人大及其常委会组成人员，特别是主要负责人的人大意识，要加强学习，深刻认识和理解我国人民代表大会制度的重要内涵，提高对人民代表大会制度重要意义的认识；牢记立党为公，执政为民的宗旨，牢记权为民所用，情为民所系，利为民所谋。对主要负责人来讲，要自觉克服自身存在的“长官意识”，增强民主意识，要努力使自身的行为符合发展社会主义民主，建设社会主义政治文明的需要，为推进我国人民代表大会制度的不断完善而努力。 NNr品论天涯网

第13版(民主和法制周刊)
专栏：

武汉人大评查行政处罚案卷
　　本报讯 湖北省武汉市行政机关执法程序日渐规范，从19日召开的市人大常委会上获悉，市人大近期对24个行政执法部门的630份行政处罚案卷进行的评查发现，存在程序问题的占27％，比2000年降低了13％。
　　今年是《武汉市执法责任制工作条例》实施的第五年，市人大对条例执行情况的检查报告认为，行政机关依法行政意识日益增强。全市各行政机关针对行政执法中存在的执法机构重叠、职能交叉、主体混乱、依据不清、行为不明等问题，进行了两次大规模的清理，先后撤并不具备执法主体资格的机构890个，清退不合格执法人员1.3万余人。目前，全市共有行政执法主体2619个，现有的54186名执法人员，全部是经过培训、考试合格后持证上岗的。（宋兰兰） NNr品论天涯网

第13版(民主和法制周刊)
专栏：

南京人大取消鼓掌表决方式
　　本报讯 江苏省南京市人大常委会近日作出“关于取消鼓掌表决方式”的决定，引起人们极大关注。12月22日，这一决定已正式下发，这表明，从明年开始，南京市的人大代表不再用鼓掌的方式进行表决了。
　　南京市人大常委会副主任程从武说：“表决是人大代表按照一定的程序对提交人民代表大会及其常委会建议审议的各项决议、决定等重要事项，通过一定的民主方式表达自己意愿的行为。它是人民代表大会制度的组织基础，是体现民意，实现人民当家做主的重要途径，是民主集中制在人大工作中的具体运用。”
　　南京市人大决定采纳人大代表取消鼓掌表决方式的建议，透过现象看本质，表明了人大代表权力意识、主人意识的觉醒，标志着人大代表责任意识的增强。
　　（郭志勇 祖六四） NNr品论天涯网

第13版(民主和法制周刊)
专栏：

2003，人们不会忘记的人
　　1998年8月，在石家庄建委担任科级干部的郭光允通过匿名信的方式，举报时任河北省委书记的程维高有严重的违纪问题。可是，等待郭光允的是关入看守所、劳教所和开除党籍的处分。自2000年起，程维高等人的腐败问题逐渐浮出水面，郭光允的坚持终于等来胜利。图①为2003年8月11日，郭光允在接受记者采访。
　　一个27岁的青年由于执法人员的违法行为而死于非命，最终促成了一部实行了21年的国家行政法规的废止。从“收容”到“救助”的转变，意味着“孙志刚”这个名字已成为维护公民权的一个符号，最终将被历史铭记。孙志刚案折射出全社会对依法保障人权和监督政府依法行政的迫切要求，促成了民间维权和政府改革的互相驱动。图②为孙志刚生前照片。 新华社发 NNr品论天涯网

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专栏：法制在线

本期话题
我说洗钱
　　编者按
　　洗钱是一种新型犯罪，已成为当前我国司法机关重点关注的课题。据分析具有“中国特色”的洗钱犯罪方式，主要有：捞钱后洗钱，即公职人员大量贪污、受贿后，辞职下海办公司或炒股，用新身份来掩盖其不正常的暴富；边捞钱边洗钱，即搞“一家两制”，自己在台上利用权力捞钱，亲属则利用“下海”身份掩盖“黑钱”来源；连捞钱带洗钱，即政府官员或国企老总创办私人企业、代理人企业，既可通过经济往来把“黑钱”转移到这些企业的账户上，又可通过正常的纳税经营再赚一笔；跨国洗钱，即利用国内外市场日益密切的联系，设法把“黑钱”转移出去，或者在境外收取赃款并“洗白”。
　　新闻背景
　　伴随经济全球化的深入发展，中国面临犯罪分子利用金融机构跨境洗钱的冲击。有资料显示，国内每年通过地下钱庄等各种途径“洗”到海外去的“黑钱”高达2000亿元人民币，相当于2001年GDP的2％。国家每年因此损失税收高达近千亿元！近年来，中国人民银行一直致力于完善金融机构的内部治理，发布了一系列的规章和规范性文件。
　　2003年1月13日，中国人民银行颁布了我国首部反洗钱法规——《金融机构反洗钱规定》以及《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》。法规对“洗钱”有了明确说法，凡“将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为”，都属于“洗钱”行为。
　　12月27日，刚刚在全国人大常委会审议通过的《人民银行法》规定了将原来由公安部承担的反洗钱职能改由中国人民银行行使。为此，中国人民银行将按照法律要求，研究制定新的大额资金报告和可疑资金追查制度，建立健全我国的反洗钱体系。
从子女留学费用查起
不能说凡是当官的子女在国外留学，其父母就一定是贪官，但是贪官子女赴海外留学的多，这是事实，也是反腐败斗争中值得关注的一个新动向。它反映了贪官贪污受贿的数额上升，要找一个花大钱的地方投资洗钱，而送子女到国外留学，是理想的投资方向。为了给子女的巨额学费找借口，贪官用“大款亲友”作挡箭牌、遮羞布的也越来越多。
——黄微 北京
洗钱危害严重
　　洗钱对一个国家的经济、金融乃至政治秩序和社会稳定都会造成相当严重的危害。一些不法分子通过洗钱，把国有资产变成自己的钱，造成国有资产流失；通过洗钱，腐败分子把地下收入变成合法收入，非法所得变成合法所得，洗钱成为助长腐败的温床；洗钱让其他国家的“脏钱”得以重回流通并游离于任何统计之外，影响货币需求，并有可能对利率和汇率产生冲击；洗钱往往把资金从合理投资转移到低质量投资上，经济增长可能受到消极影响。
　　——刘伯饶 北京
加强反洗钱立法
　　发达国家的立法多将洗钱犯罪视为侵犯公私财产的犯罪，而将其规定在侵犯财产罪一章；国际公约则将洗钱罪与毒品犯罪、有组织犯罪等联系起来，其立法本意是要通过对洗钱犯罪活动的打击、对犯罪所得的剥夺，遏制相应的犯罪。而我国刑法将洗钱罪规定在破坏金融秩序犯罪一节，范围明显偏窄。我们认为，为更好地与国际接轨，应将洗钱罪规定为侵犯财产罪为宜。
　　——卢建平 中国人民大学法学院教授、博士生导师
加大对洗钱的惩处力度
　　洗钱已经成为腐败分子将腐败合法化，对抗反腐败斗争的一种重要方式。我国在金融方面实行了存款实名制，在司法方面规定了巨额财产来源不明罪，使犯罪分子黑钱越来越难以藏匿和使用，犯罪分子也就更加千方百计要把黑钱洗白，将非法收入合法化，洗钱活动由此越来越猖獗。对此，在反腐败中，就要针锋相对地加强对洗钱活动的侦查与惩处。
——江曾培 上海 NNr品论天涯网

第13版(民主和法制周刊)
专栏：

　　群防群治 发挥民力
　　福建省石狮市是闽南地区著名的侨乡和全国著名的小商品集散地。不久前，公安部部长周永康签署命令，给凤里派出所记集体一等功，这是该所刚被公安部评为“全国一级派出所”后获得的又一殊荣。
　　近年来，凤里派出所确定了“因地制宜，有效整合，发挥合力”的群防群治工作思路。他们在繁华市区店面较多的地方大力推行“十店联防”，在企业较集中的地方推行“十厂联防”，积极创建安全文明村（居）、小区，健全完善各级群防群治组织，强化社区防控力度，有效地发挥了“民力”、“民智”的作用。目前，辖区已构建了一个由治安检查民警控“点”，派出所、社区保安和治安联防组织控“面”的动静结合、覆盖全市的巡逻防控网络。
　　图1：民警在社区与群众交流治安联防经验。
图2：开展“十厂联防”后，保安召之即来，来之能战。
图3：民警在开展社区服务。
图4：联防队员骑自行车巡逻。 蔡宏义摄 NNr品论天涯网