民间金融开放政策环境下非法集资的非法性研究
本文所称“民间金融机构”就是“未经中国人民银行批准”而成立的金融机构，民间金融活动也是“未经中国人民银行批准”从事的金融业务活动。本文未加“民间”二定的“金融机构”是指“经过中国人民银行批准”而设立的金融机构。处置非法集资部际联席会议以下简称“非集联席”。“金灾公司”是指被认定为非法集资的民间金融公司。
本人反对依据任何理由和法规对民间金融机构进行“非法集资”认定，反对用“非法集资”认定标准作为刑法“非法吸收公众存款罪”、“集资诈骗罪”的认定依据对民间金融活动进行非法认定。理由如下：
国家出台鼓励非公有制经济主体民间融资政策、鼓励民间融资中介活动与互联网金融创新助力中小企业发展，鼓励民间资本参与民间金融业务活动及民间金融中介业务活动，并明确规定民间借贷和互联网信息中介业务受合同法保护。相关政策包括但不限于国发2005）3号、国发（2010）18号、银发（2015）221号。
98年国务院247号令《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》禁止设立任何民间金融机构、禁止从事任何民间金融活动，自2005年起十六年以来一直与国务院出台的系列经济金融发展政策相对立，这不仅是修法滞后、政策违法，也是政策在诱导人民违法犯罪，更是在为社会设置非法陷阱，本质是政策欺诈。
银（保）监会依据国务院247号令牵头成立由十八部委组成的“处置非法集资部际联席会议”，长年以来“违反国务院247号令”违法行政、矛盾行政：违反国务院247号令设立发展民间金融机构（依该法令属非法金融机构，其金融活动中不可缺少的集资本已非法），却又给出法释（2010）18号司法解释来否定国务院247号“非法”认定的客观明确标准，用以掩盖民间金融机构的“非法”本性，为民间金融活动设置可以两面自由选择认定的“非法集资”标准，为民间金融设立“非法”陷阱，对民间金融机构中不可缺少的融资集资行为进行“非法集资”监测打击，借助清理“非法集资”风险进行钓鱼行政、欺诈行政。银（保）监会制造“非法集资”、借助处置“非法集资风险”来监测打击非法集资，出台“伪金融政策”、大搞“伪金融创新”、进行“伪金融监管”。
国务院鼓励设立民间金融机构、发展民间金融业务活动，却不修改与政策相对立的国务院247号令，不对民间金融机构进行前置许可管理和前置立法规范，致使民间金融失去合法保护、先天具足“非法”性，无法避免被“非法集资”监测打击体系主观自由有选择地进行“非法”认定，也无法避免金融业务活动中产生以其“非法”为由的“依法逃废债”等金融风险，无法避免产生被合法的金融机构（依国务院247号令即经过中国人民银行批准的金融机构）进行不良债务风险转嫁，无法避免被银（保）监会当作清理合法金融机构不良债务风险的工具。十六年来，银（保）监会这种违法行政、矛盾行政导致当年朱镕基总理颁布国务院247号令要防范的金融三乱再现（乱开设金融机构、乱开办金融业务、乱集资），这种钓鱼行政、欺诈行政导致民间金融机构、民间金融业务泛滥，制造了大量“非法集资”，在这种非集联席监测打击体制的伪金融管理下，大量民间金融活动被“非法集资”认定，政策无法执行而被反转，缺乏前置立法规范和保护的民间金融政策参与人被“非法金融活动”参与人认定受到严重伤害。这种维护金融垄断、政策与法规两相分离、钓鱼行政、矛盾行政的“精神分裂”管理，发展民间金融却不保护民间金融，向民间金融机构转嫁风险却不管理风险，制造非法集资来打击非法集资，鼓励民间金融来扼杀民间金融，导致国家经济管理和金融管理混乱，引发民间金融灾难。坚决要求取缔银（保）监会非集联席会议机制，立即停止非法集资监测打击，对民间金融前置规范立法和权益保护。
国务院247号令《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》是对金融进行前置许可规定行政法规（金融机构及金融业务活动必须经中“中国人民银行批准”），判定非法金融业务活动（非法集资）的依据也是该法规，但十多年来各级政府却在违反着这个法令未对所有金融机构严格执行许可管理，金融分业监管之下各类金融机构和金融业务的前置许可的规定不同：证券、保险、小额贷款、担保、资产管理、典当、民间融资中介等各种具体金融形态的前置许可管理规定不同，有的要求国务院金融管理部门许可，有的要求地方金融管理部门许可，有的不要求金融管理部门许可只要求备案管理，更有的金融机构既没有经过任何部门许可批准又没有经过金融管理部门备案却仍然在金融管理部门的眼皮底下经营，被进行着“非法集资”的监测、认定和打击。这种松散管理无视行政法规存在，却又进行着“非法集资”监测打击，这究竟是管理防范风险还是在放纵风险、制造非法集资危害？
政策违法、行政违法、钓鱼行政，导致民间金融机构“未经中国人民银行批准”就取得了金融经营执照，人们看到民间金融机构及其经营项目经过工商登记且被国务院多部委联合管理才积极响应国家政策参与民间金融活动和互联网金融创新。民间金融机构和民间金融业务活动被工商机关违反国务院247号令违法注册，依据该法令就是非法金融机构和非法金融业务活动，不但不该被注册登记，依据该法令规定应当立即由中国人民银行取缔，根据该法令各银行机构也不得为其开立各类账户（包括纳税账户）办理结算。非集联席会议依据国务院247号令组建更应该严格执行该法令，它却违反着这个法令设立非法金融机构，一边放纵非法金融业务活动开展，一边监测其非法业务活动，由地方政府依据违反该法令的政策根据无有任何法规禁止的、具有普遍性的、受着政策鼓励的三个特征（即“向社会宣传（公开性）”、“给予回报（利诱性）”、“向不特定对象（社会性）”）来对民间金融活动中常见的各种融资（吸收资金）形式进行主观自由、可两面选择的“非法集资”认定（见法释（2010）18号司法解释），这种非法集资风险防范和处置就是以言代法、以权代法，就是祸乱国家和社会。
国家最高人民法院作为非集联席成员，于2010年11月给出法释（2010）18号司法解释《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释对国务院247号令进行违法解释，国务院247号令规定“任何金融机构和金融业务必须经中国人民银行批准才能设立”，该法令确定了非法金融机构的判定标准就是“有没有经过中国人民银行批准”，且规定“非法金融机构必须及时发现并取缔”，然而这个司法解释却否定了该法令中“未经中国人民银行批准”这个非法认定的客观明确标准，用“有关部门”代替法令中明确规定的金融机构批准单位“中国人民银行”（这就使得人们无法明确识别非法集资，也使得非法集资的认定具有了主观自由、可两面选择性），再加上三个无有任何法规禁止、具有融资普遍特征、受政策鼓励不可避免就会出现的三个特征条件来共同作为构成“非法集资”的认定标准。法释（2010）18号司法解释中用“未经有关部门依法批准”来代替国务院247号令中具有明确具体规定的“未经中国人民银行批准”，将本来明确的批准主体“中国人民银行”故意给隐去又不提及国务院247号令这个认定非法集资的行政法规，增加了非法集资的不可识别性，同时也增加了判定非法集资的主观自由和两面可选择性：对于未经中国人民银行批准而是经由其他金融管理部门批准的集资类金融活动，既可以依据国务院247号令以“未经（中国人民银行）批准”为由直接认定为非法集资，也可以以“经过了其他金融管理部门批准是从事合法金融业务”为由不进行非法集资认定。这个司法解释不但违反国务院247号令放纵了非法金融活动，也增加了“非法集资”认定的主观自由和可选择性，这就是为民间金融政策参与人设立可主观自由进行“非法”有罪认定的“法律陷阱”，这就是故意制造司法自由量裁，制造权力寻租和腐败空间，这种两面可选择认定的司法解释就是扰乱经济金融秩序，制造国家社会治理混乱。这种主观自由、两面可选择性的非法集资司法解释就是银（保）监会违法行政、利用非集联席干预司法解释来为民间金融政策参与人设置非法陷阱，利用民间金融政策欺诈政策参与人、放弃民间金融立法保护、维护银行垄断利益利用民间金融转嫁银行不良债务风险，这就是银（保）监会失职渎职枉法行政，就是制造金融三乱、制造金融管理混乱、扰乱金融秩序和经济秩序，侵害社会公众权益，也是在制造金融非法集资认定风险，制造司法权力自由和寻租腐败，制造国民对立和矛盾，也是在危害国家安全，在动摇党的执政根基。
保留与政策相对立的法规不去修改，就是政策违法诱导人们参与非法的民间金融活动和互联网金融创新。没有行政违法设立民间金融机构再进行违法监管，哪有民间金融机构和政策参与人被非法集资认定受到伤害？长年民间金融政策下的非法集资认定和打击，就是在进行政策欺诈，是政府严重违法，严重侵害民权。因此，坚决要求立即停止对民间金融公司进行非法集资认定和打击，坚决要求对民间集资行为进行立法规范和保护，这既是挽救政府公信力，也是拨乱反正修复国民矛盾关系。金融离不再融资，融资与集资两个概念内涵外延交合，融资集资是金融与经济发展过程中必不可少行为，融资集资在经济活动中形式多样，这也是经济活力的充分表现。垄断国家征信不向民间金融开放征信系统，不对民间融资活动进行利率管控，不对经济活动中集资融资进行科学分类和细化管理，以主观自由可两面选择认定的标准来对经济活动与金融活动中的集资融资进行非法认定，这就是制造金融与经济管理混乱，也是在制造司法混乱。只有改变对金融经济领域中融资集资进行非法认定打击的现状，对融资集资进行系统科学地管理才能使国家经济金融和社会治理走上正常发展轨道。
国务院247号令对金融活动要求进行前置许可管理，许可管理机关是中国人民银行，该法令禁止民间金融活动，禁止民间集资，显然这种对民间金融活动的全面禁止自从2003年银监会成立之后，就与我国金融管理现状明显不符，此后中国人民银行就不再对我国金融实施统一的前置许可管理。2005年出台的国发（2005）3号政策与国务院247号令相对立，为何要保留该法令而不去根据政策做出法规调整？设立这些民间金融机构岂不成为违法行政？这岂不是将依据政策设立的民间金融机构置于非法之地？ 为何不对民间金融进行前置许可立法来进行合法保护，反而根据该法令对政策鼓励的民间融资集资行为进行非法有罪认定？为什么在2007年后仍然根据与政策相对立的国务院247号令成立非集联席会议来限制打击民间金融中的非法集资？如果说政策与法规冲突是一种行政不作为，为什么在成立非集联席和打击非法集资时就积极作为？为什么国务院247号令在2011年做出修订只删除一句“任何单位和个人不得动用有关资金”？难道这样删除之后就能消除法令与政策之间的冲突？显然，这种政策与法规之间的对立就是人为故意制造绝不是仅仅行政不作为的问题，这就是故意制造政策违法，出台违反法规的政策就是诱导社会公众参与非法金融活动，就是用法规为政策参与人设置“非法集资陷阱”侵害人民权益，之所以要设置这个陷阱也是为利用民间金融活动转嫁某些金融机构（如银行系统）的不良债务风险，最终清理某些金融机构不良债务。自2005年以来，我国民间金融政策引导下银监会非集联席所组织领导的全国各地的非法集资监测打击就是在制造民间金融“非法集资”风险，就是对人民合法权益进行侵害，就是违法行政，严重背离我党“执政为民、全心全意为人民服务”宗旨，违背《宪法》依法治国、侵犯人民自由权益和危害人民财产安全。这种非法集资的防范和处置不但不能达到“保护社会公众利益、维护金融秩序和经济秩序，防范金融风险”的宗旨，反而是在制造非法集资侵害社会公众利益，扰乱经济金融秩序，是在制造金融风险、制造社会管理混乱、危害国家和社会安全。非集联席祸国殃民必须废除，对于民间金融管理中的“违法行政、非法认定”必须拨乱反正，必须梳理政策与法规矛盾，正视过去十六年来金融行业矛盾管理、违法行政、混乱司法的历史局面，需要加强民间金融前置管理立法规范和权益保护，需要保护民间金融政策参与人合法权益，需要立即停止对民间金融进行非法集资监测、认定和打击。
国务院737号令《防范和处置非法集资条例》定义非法集资“ 第二条 本条例所称非法集资，是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。”判定是否“非法”的依据是有没有经过管理部门的许可批准（前置管理），违反了许可登记管理法规未取得管理部门许可批准从事某类业务活动就是“非法”行为，经过批准的行为主体才具有的从事该行为的“合法”资格；经过了管理部门批准取得了许可登记就是“合法”受法律保护；非法主体及其非法业务活动就必须尽快取缔，“非法”不取缔，任由“非法”行为再进一步违反其他管理法规，就是故意放纵非法行为侵害人民权益，这就是监管失职渎职；“非法”违反前置管理中的许可规定属于“非法性违法”，违反其他管理（后置管理）法规的“一般性违法”行为不能作为判定是否构成“非法”的依据，因为“非法”违反的是前置管理法规中的“许可规定”，如果违反许可规定后不去查处取缔“非法”，任由“非法”主体及行为再去违反其他管理规定进行“一般性违法”，这就是放纵社会管理、放纵非法危害社会，这就是管理失职渎职，这就是钓鱼行政和钓鱼执法，这就是侵害人民合法权益，决不能用后置管理法规中的“一般违法”的法条代替前置管理法规中的“许可规定”来作为“非法”认定的依据，这种以“违反后置法规”来认定非法的行为就是放纵非法、放纵管理、钓鱼行政和钓鱼执法，这就是管理失职与渎职。
国务院737号令《防范和处置非法集资条例》对“非法集资”定义是“未经国务院金融管理部门依法许可或违反国家金融管理规定……”，这种非法性认定标准就具有可两面选择问题：“非法”认定可依据前置许可法规也可依据一般性管理法规（即后置管理法规）。这个定义中非法认定标准如果依据前置法来判定民间金融融资集资是否非法，则不同类型民间金融业务的实际管理有不同的前置管理规定（民间金融机构设立几乎都没有要求必须要经国务院金融管理部门许可批准，有的民间金融机构要求需要地方金融管理部门批准，有的要求地方金融管理部门进行备案，有的本来不被作为金融业务管理，后来又被纳入金融业务范畴，但既没有要求批准也没有要求备案），我国的民间金融前置管理规定是在民间金融机构大量设立之后而出台的规定，在这种情况下，如何对这些民间金融机构依据“未经过国务院金融管理部门依法许可”来进行非法认定？如果依据金融管理的后置法来认定“非法”，金融的一般性管理法规按不同类别的金融活动有着众多不同的法规，“非法”认定究竟该适用哪个法规？该适用哪个法条？如何能因为某一具体融资行为违反了后置法某一法条而对该民间金融机构的所有融资性集资（包括违反后置法之前的合法融资性集资）进行“非法”认定？显然这种依据后置法来对合法设立的民间金融机构进行“非法”认定是存在严重逻辑勃论的。这个国务院737号令就使得“非法”认定标准模糊不明，边界不清，具有主观自由可选择性，这种法规实施程中必导致司法混乱，自由量裁给司法权力创造寻租空间，引发司法系统腐败，破坏司法公正公平，破坏经济与金融领域的平等竞争秩序。这种以后置法作非法认定依据也将放产生放纵非法、钓鱼执法，由此产生监管执法的腐败，在监管与执法过程中难以避免公权侵害私权利益的情况发生。
根据我国民间金融机构过去十八年的管理状况，前期民间金融政策实施时不但违反着国务院247号令，一行三会也没有对他们实施前置许可管理，对于某些类型的民间金融（如小额贷款、融资担保与P2P，还有资产管理公司、投资管理公司、私募基金公司等），在发展之初并没有强制规定设立这些金融机构必须要经过前置审批或备案，工商机关根据国家民间金融政策却又违反着国务院247号令就注册了这些民间金融机构，这些民间金融机构依据国务院247号令天生就是非法金融机构，从事的金融业务天生就是非法金融业务，它们的集资性融资天生就是非法集资，但依据法释（2010）18号又否定了它们直接“非法”，任其继续从事法无禁止且被政策鼓励的“对社会宣传”、金融业务普遍具有的“给予投资回报”、“面向社会不特定对象”融资集资，根据以上三个法无禁止的“特征”后来再对依国务院247号令本来就具“非法性”的金融活动进行非法集资认定，这就构成了钓鱼行政、欺诈行政，这就侵害着政策参与人的合法权益。民间金融机构在政策鼓励又被放弃前置许可管理的情况下发展若干年后才提出它们经营必须要取得地方金融管理部门审批或者备案，至今这些民间金融机构的管理规定中并没有强制要求它们的业务活动必须要经国务院金融管理部门审批许可，在这种情况下如果根据国务院737号令第二条非法集资认定标准，这些民间金融机构的具体融资集资行为既可以认为是“符合它们行业管理规定”的合法吸收资金的“融资”，也可以认为是“未经国务院金融管理部门依法许可”的非法吸收资金的“集资”；由地方金融管理批准的金融机构中的吸收资金向社会融资业务既可以说“未经国务院金融管理部门依法许可”属于非法集资，也可以说没有“违反金融管理法规”属于合法融资；经过国务院金融管理部门许可的金融业务活动可以不进行非法集资认定，也可以以“违反金融管理法规”中的某一项为由进行“非法集资”认定；这就使得非法集资可以被主观自由、两面可选择认定。结合我国金融管理历史和现状，非法集资认定标准的不明确性、可主观自由、两面可选择性，就导致金融管理混乱，非法集资监测打击下的民间金融机构被放纵管理、被放纵从事金融业务活动，就容易滋生诈骗侵害社会公众权益。这种缺乏科学规范和前置管理的民间金融机构以打击诈骗为由再进行“非法集资”认定打击，这就是钓鱼行政执法，这就是以抽象的行政立法来侵害人民权益，这种“精神分裂”的矛盾管理就是金融监管部门失职渎职的表现。这种737号令《防范和处置非法集资条例》立法和法释（2010）18号司法解释在金融监管中必将导致金融管理混乱、扰乱金融经济秩序，制造金融风险，尤其严重影响到民间金融机构安全和民间金融政策参与人的财产安全，危及国家和社会长治久安。
国务院247号令是对金融管理要求前置许可管理的法规，十多年来中央与地方各级政府违反该法令依政策却违法行政来设立民间金融机构发展民间金融业务，如今推出国务院737号令并废止247号令，这种法令替代虽然规避了行政违法，却无法消除过去十六年来行政违法的事实，也不能消除十六年来对民间金融进行非法集资认定制造金融管理混乱侵害人民权益的历史，不能抹去银（保）监会过去十多年来监管失职渎职的管理责任。废止247号令却放弃对民间金融进行科学系统地细化分类进行前置管理立法规范和权益保护，再推出737号令继续过去的非法集资监测认定和打击，就是银（保）监会无视过去金融管理中所犯下的失职渎职错误，就是继续在错误的道路上越行越远。当前我国“未经中国人民银行批准”从事金融业务活动的这些金融机构还有多少家？还可以进行多少非法集资认定？还有多少民众会被“非法金融活动参与人”（包括非法集资人、非法集资协助人、集资参与人）认定？有多少民间金融机构会因被非法认定而影响到正常的经营活动？这种非法集资认定将会给社会带来多少金融危害？将会有多少民间金融活动人被认定为诈骗犯？有多少合同会因为被非法认定而丧失法律保护？这种非法认定就是损毁社会道德和契约精神，就是制造金融灾难！
废止国务院247号令再推出737号令进行代替，仍不去对民间金融形态进行细化地科学系统地前置立法规范和权益保护，之前违法设立和违法管理的民间金融机构和民间金融业务活动仍然存在，仍然会被“非法集资认定”，如果依然再设立民间金融机构推行民间金融创新政策，银（保）监会仍然会持续在政策诱导下制造“非法集资”借助向民间金融机构转嫁金融机构风险侵害政策参与人的合法权益进行风险清理。我国金融在分业监管下没有科学系统的民间金融前置管理，没有统一的前置管理立法规范和民间金融权益保护，依据主观自由可两面认定的737号令中非法集资认定标准（“未经国务院金融管理依法许可”或以“违反金融管理法规”）可以对金融活动中普遍具有的“利诱性”（给予投资回报）“社会性”（向不特定对象）来对吸收资金的融资行为由地方政府或监管执法者进行主观自由可选择地进行非法集资认定，这种对融资进行非法有罪认定本身就是在扰乱金融与经济管理，就是在侵害金融活动参与人合法权益，这种刑事认定对具有经济调控与资金融通的金融系统来说本身就是一种人为制造的风险。国务院737号令出台就是对民间金融政策参与人的合法权益和人身自由进行抽象行为（行政立法）侵害，这种法规在具体司法实践过程中就是会对民间金融政策参与人造成实质性的具体权益侵害。
2011年1月8日，温家宝总理签署国务院588号令，对国务院247号令进行修改：删去了第十三条第一款中的“任何单位和个人不得擅自动用有关资金”。在回答记者提问时，法制办负责人解释说这是“为与商业银行法有关规定相衔接所作的修改。因为除法律另有规定外，商业银行有权拒绝任何单位或个人冻结、划扣单位存款”。
国务院247号令中“有关资金”显然不仅仅包含“已冻结款”，还包含未被冻结的非法集资追缴款，被删除部分不存在与商业银行法相衔接存在的抵触问题。显然，朱镕基总理颁发的国务院247号令中采用这句话是防止冻结后的非法集资款被公务机关或个人利用职务之便进行违法侵占，也是为防止非法集资款在未被纳入专用管理账户进行冻结之前被涉案人员及办案人员擅自动用。删除247号令中“任何单位和个人不得擅自动用有关资金”，将无法避免金融监管机构及地方公检法机构或个人以执行公务名义擅自动用非法集资追缴回款从而损害集资参与人合法权益，由此引发的职务犯罪将导致集资参与人权益失去保障。因此，从保护公民个人权益不被侵犯方面来说，588号令中删除“任何单位和个人不得擅自动用有关资金”是一项错误操作，易导致公务机关职务犯罪，与我国宪法第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯”相抵触，也与247号令中第一条“保护社会公众利益”的立法宗旨相违背。这种修法就是公权通过抽象行政行为对私人合法权益进行侵犯，这种修法虽没有造成实体的实质侵犯，但却是一种侵权的开始，就如同小偷入门，虽未拿走东西给人造成损失，但偷的过程已经开始，应视为犯罪行为已实施。同样，工商机关行政违法注册民间金融公司，因为违反247号令就置民间金融公司于非法金融机构，公司虽未被非法认定，公司从被注册登记那一刻就象小偷入门一样，已开始侵犯民间金融政策参与人的私有权益。国务院247号令不能根据政策及时修改，民间金融公司被违法注册导致被置于非法陷阱，最终难免被非法集资认定，民间金融政策参与人也难免被以非法集资参与人认定，这种逻辑关系从公司被行政违法注册的一刻就已形成，所以民间金融公司被工商违法注册的一刻就是公权开始实施对民间金融活动参与人侵权，与该公司是否真正开展金融业务、是否被非法集资认定侵害到民间金融活动参与人具体权益无关。
很显然，在2010年5月13日出台国发（2010）13号《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》后，国务院247号令更加与政策相对立，在这种情况下不废止该法令，而只删减这一句进行修改，这显然是方便公务机关在非法集资债权债务清理清退中截流挪用“非法集资”的集资资金。这就充分说明保留与政策相对立的国务院247号令，违反该法令大量注册民间金融机构就是一种钓鱼行政行为，大量设立民间金融机构正是为了转嫁金融机构不良债务风险，这种行为就是故意制造非法集资，让社会公众参与非法集资并自担损失，这也充分说明在这次修改247号令之前最高人民法院所给出的法释（2010）18号令司法解释也是故意通过否定国务院247号令中“非法”的明确清晰边界掩盖该法令来构建“非法集资”法律陷阱，增加非法集资认定的主观、自由、可选择性，方便对民间金融机构进行主观自由认定，这样就可以通过放纵工商管理机关违法注册民间金融机构，放纵民间金融机构向社会公众高利率吸收资金，通过收缩金融机构杠杆与放贷将不良债务风险转移入民间金融机构，让地方政府与主管部门监测民间金融机构集资规模扩大与债务风险聚集状况，一旦民间金融机构承接过多的不良债务出现债务危机会，再依据法释（2010）18号司法解释进行主观自由地“非法集资”认定和打击，通过打击非法集资来清理转嫁给民间金融机构不良债务风债，让民间金融活动中签定的原本合法合同失去合法性保护，变相协助了借款人逃废债，最终让出借人承担不良债务损失自担。这种非法集资钓鱼行政转嫁金融风险却不管理金融风险，将经济活动与金融活动中的债务风险以刑事手段予以清除，最终损害了民间金融政策参与人的合法权益，这本质是一种政策欺诈，损毁政府公信力，违反经济与金融管理科学，扰乱经济与金融秩序，制造司法自由和混乱，权力自由干预经济活动滋生腐败。这种运用“非法集资”钓鱼行政转嫁金融风险的行为长此以往岂不败坏社会公德，毁坏社会契约精神？这种“非法集资”钓鱼行政行为对社会公众的利益损害严重影响社会消费力，导致经济供需失衡引发经济危机，又进一步扩大金融危机，在金融危机中再资运用非法集资工具转嫁清理金融风险侵害社会公众财产安全又将进一步消弱社会消费力，又将加大供需失衡和经济危机，如此形成恶性循环。因此，以违反国务院247号令利用法释（2010）18号司法解释构建非法集资陷阱，利用非法集资工具制造非法集资转嫁金融风险，借助“非法集资打击”清理金融风险的管理模式具有极大的国家和社会危害性。
国务院737号令推出一并废止247号令，从737号令的内容上看，相当于用737号令代替了247号令、法释（2010）18号令司法解释和2008年银监会制订的《处置非法集资工作流程》中的内容，737号令删减了247号令中对“非法”标准明确规定（247号令非法的标准是“未经中国人民银行批准”），但737号令中的“非法”标准与法释（2010）18号中的“非法”标准同样具有“非法”认定的可两面选择性与“非法”界定的不明确性，这就增加了非法认定的主观自由性。另外737号令删除了247号令中对于工商管理机关不予注册非法金融机构和银行不予为非法金融机构开立账户、办理转账结算的限制，也去除了247号令中行政机关违反247号令中应承担的行政处罚措施。737号令规避了在非法集资防范和处置中的行政违法问题和行政违法责任，将中国人民银行取缔非法金融机构中居主导地位更改为地方政府在处置非法机构中居主导地位。247号令从严禁设立非法金融机构到取缔非法金融机构进行规范，并明确了行政违法责任，这部法规是对“行政机关行政行为”和“银行开立账户、提供服务”进行约束限制的法令，是通过对行政机关和银行的行为规范、约束来规避行政机关乱设立金融机构、乱从事金融业务、乱集资（金融三乱），从而维护社会公众利益，维护金融秩序，247号令重在约束规范行政行为“禁止和取缔”非法金融机构，而737号令替代了247号令后则去除了247号令中设立非法金融机构过程中对工商管理机关的限制和约束，去除了对银行为非法金融机构开立账户、提供金融服务的约束限制，同时去除了行政机关和银行为非法金融机构提供公司设立、账户开立与提供金融服务的违法责任，同时也去除了中国人民银行在取缔非法金融机构和非法金融业务活动过程中对整个银行系统的领导（以地方政府代替了中国人民银行来处置非法集资），去除了在非法金融活动取缔过程对非法金融活动的整体冻结，在对金融活动本身已经进行非法认定后如果仍然允许这种金融机构继续融通资金，如何能保护金融活动参与人不会为逃避非法认定造成的损失而进行资产资金转移、变换或隐匿？这种由地方政府为主导的非法集资处置，如何能监督约束政府行为不会牟取公权利益而侵害社会公众利益？该条例用“防范和处置非法集资”来代替“取缔非法金融机构和非法金融业务活动”，就说明放弃了对金融机构的前置管理，放弃了对金融业务的前置管理，不再通过统一部门采用统一标准来严格审批和许可来限制政府行政机关设立金融机构，不再严格审批和许可管理金融业务，而且该条例也始终没有提及金融业务需要由哪个部门采用什么样的审批许可标准来设立金融机构，没有提及需要采用什么样的统一标准来认定和管理金融业务活动，我国的金融机构和金融业务活动就缺少了科学规范和明确的合法认定的标准，在这种情况下，金融机构和金融业务活动就缺少明确统一的前置许可来进行合法保护，合法界定，在这种情况下，根据“未经国务院金融管理部门依法许可或违反国家金融管理规定”这种脱离我国金融管理现实实际的、笼统模糊的、可主观自由的、可两面选择的“非法”认定标准由地方政府依据“政策”（体现着政府的主观意志，不具法律的稳定性与全国意志性）来认定“非法集资”，当这种“非法”认定可以给地方政府带来罚没收益时，可以帮助转嫁地方债务风险时，可以帮助转嫁清理银行或国有金融机构不良债务时，这种不经统一审批许可的金融机构的设立将会是多么泛滥，这种金融业务的开展将会给社会公众带来多少危害，将会有多少金融业务被强制“非法”认定而被打成“诈骗”来掩盖债务风险转嫁？国务院737号令在于“防范和处置非法集资”，与其说是“防范”不如说是“制造”，因为非法集资本身就是可以被主观自由认定的，不去前置立法规范和保护民间金融机构集资行为，放弃对集资的“许可”管理，再以集资“未经许可”为由进行非法认定这不是制造非法集资么？如果对民间金融中的集资进行前置“许可”管理了，也就不存在“未经许可”的非法集资，何来防范非法集资？何来处置非法集资？可以预见，国务院737号令替代247号令就是为了规避行政违法和违法责任，非集联席仍然会继续用政策诱导制造非法集资，各地政府还会象之前违反247号令钓鱼行政一样，这样就不用再顾及行政违法责任，会更加无忌惮地设立民间金融机构、转嫁金融机构风险、对民间金融机构进行非法集资监测、认定、打击、罚没、挪用，利用非法集资消减地方债务，利用民间金融机构转嫁和清理金融风险危害社会公众利益安全，扰乱金融秩序和经济秩序，制造经济危机、金融危机和社会危机，这正是98年朱镕基总理颁发247号令要防止的金融三乱（乱设立金融机构、乱从事金融业务、乱集资）。
在过去十六年间，我国民间金融机构中的非法集资案件违法主体为各级工商机关，也是各级监管部门和政策制定部门，民间金融机构和民间金融活动参与人皆是受害人，受益人为税务机关与银行和银（保）监会还有逃废债的借款人。老赖如果不保存现金，钱要么以投资资产形式存在，要么存在银行（银行代老赖保存）以存款形式存在，要么归还了银行欠款。对于归还了银行欠款的老赖，不对民间金融出借人逃废债就得对银行逃废债。那么老赖究竟该对银行逃废债还是该对出借人逃废债呢？这就要看老赖先欠谁的钱。因为银行先存在，且仍存在，而被非集认定的金灾公司后成立，存在时间短且已清零，说明老赖中有相关一部分人老赖归还了银行欠款才对金灾公司逃废债，所以银行是受益人；因为银行不良债务风险减少了，银（保）监会作为银行的监管机关，也就减少了银行监管不力的责任，自然银（保）监会也是民间金融公司被非法认定的益人；当然老赖没有了银行债务或占有金灾公司资金肯定也是受益人；而税务机关从民间金融公司取得了税收，民间金融公司被非法认定后，税务机关（政府）也是受益人。老赖显然也是非法集资的参与人，而那些曾参与过民间金融公司投资并获得收益后已经退出的人也是非法集资参与人，为什么国务院737号令对非法集资案件所涉人员进行分类时，有非法集资人，有集资协助人和集资参与人，那些曾经参与过非法集资活动且已从中获取收益的退出者与逃废债的借款的人都是受益人却没有明确归属于哪一类人？还有征税机关和一直在对非法集资公司进行管理者的银（保）监会、金融办及工商机关属于哪一类人？显然，民间金融公司被非法集资认定，依据国务院737号令不能反映实际情况，最终导致违法主体逃避责任，无有主动犯罪动机的集资协助人得到处罚，受害人合法权益无法得到司法救助，而真正从非法集资中受益的人却被完全包庇逃脱了惩罚。
民间金融机构（包括P2P公司）非法集资案被害人原告是金灾公司与出借人，侵害原告的违法主体和被告是工商机关与相关监管部门，受益人是老赖、银行、提前退出非法集资的参与人、银（保）监会及税务机关（政府）。因为银行出风险责任在银监，而设立民间金融机构让老赖从民间金融机构借钱归还银行欠款，消除了银行不良债务风险，再让老赖对金灾公司逃废债，这就化解了老赖在银行的不良债务，银行风险化解，银（保）监会对银行的责任没有了，因为非法集资认定具有主观、自由和两面可选择性，民间金融政策参与人中的金融公司与协助人非法集资者与协助者认定后，遭受刑事有罪认定和处罚，而民间政策参与人中的出借人被当作非法集资参与人被要求损失自担，出借合同失去法律保护，民间金融活动中的出借人不被当作被害人，无权查询案件明细和资金去向，资金的真实去向以集资人诈骗、挥霍或资金被隐匿转移而得到掩盖，民间金融活动集资人被当作了非吸犯或诈骗犯受到刑罚，而真正的受益人没有被追究责任。防范和处置非法集资的牵头人即银（保）监会，应是民间金融活动中非法集资案件的终极被告人，因为他从一开始就制造了政策违法，通过非集联席组织了行政违法，制造了民间金融的非法集资认定，扰乱了金融秩序与经济秩序，侵害了社会公众合法权益，损害了政府公信力，制造了民间金融风险和民间金融灾害，危害了社会安全，影到国家和社会长治久安。
国务院247号令是对金融机构业务活动要求必须进行“中国人民银行前置批准许可”管理的行政法规，中国人民银行是金融管理的主体，该法令对民间金融机构业务活动全面禁止，国务院737号令废除了247号令，删减了民间金融机构工商行政管理机关不予办理注册登记、民间金融机构工商管理机关必须一经发现应立即吊销其执照登记、银行不予为民间金融机构开立账户（包既非法金融机构纳税账户）和办理结算贷款、中国人民银行对民间金融活动进行取缔等等规定，删掉这些规定虽然规避了以前政策与国务院247号令对立冲突的问题（也是行政违法问题），但是这也使得金融活动缺失了必须经由“统一部门”批准许可的规定，使得民间金融活动的非法认定缺失了“明确的、统一的、客观的”法律依据，在这种情况下对民间金融活动中的各类具有吸资性质的融资再进行“非法”有罪认定，就失去了集资“前置许可”的法律依据（因为没有金融活动中“集资”必须经过管理部门批准许可的强制性规定，集资没有前置许可法规）。金融活动包括吸收资金的融资与利用资金的投资，融资就是“向社会公众（不特定对象）”吸收资金，给出不同形式“投资回报”是融资的前提条件，这些都不应作为集资“非法”认定的法律依据。判定行为合法与非法的依据只能是前置许可规定，决不能脱离了前置许可规定依据一般管理法规来判定行为非法，更不能将法规没有禁止的行为特征作为区分判定合法或非法的依据。这就如同判定非法婚姻只能依据婚姻登记这种前置管理法规，只能依据有没有经过婚姻登记来判定婚姻是合法还是非法，同样，只能依据金融的前置许可法来认定非法集资（然而，我国的金融管理却是无有系统前置管理的，有的金融机构及业务一行三行来审批，有的金融机构及业务地方金融管理部门审批，有的金融机构和业务不需要作任何审批需要备案，有的业务前期不被作为金融业务，后期却又被纳入金融业务来管理，也没有明确需要不需要审批或备案。在这种无有系统性统一性前置审批管理的情况下，如何依据前置许可来对金融活动中广泛存在的吸资性融资活动进行合法与非法的区分界定？显然，我们需要的不是仅仅来对吸资性融资进行“非法”认定，不是需要防范处置吸资行为的“非法”，而是需要对这种融资广泛存在不可缺少而且代表金融与经济活力的吸资行业进行科学分类、进行系统化的规范管理，这是管理风险不让危害发生，而不是防范处置风险来将这种可能产生危害的可能性风险给予非法有罪认定，以刑事手段来干预经济与金融活动，不前置管理依据后置法和笼统模糊、主观自由、可两面选择的标准来人为制造刑事犯罪来将所谓的风险直接转化为对经济金融活动的干扰和对社会公众利益的危害，而这过程又有多少司法自由量裁、权力寻租腐败产生？又有多少冤假错案被认定为诈骗的事情况发生？又将会产生多少不良债务风险转嫁？将会危及多少社会家庭的财产安全？）绝不能依据其他民事法规来判定非法婚姻，正如不能用“实施暴虐体罚”来认定是非法婚姻一样，不能依据“违反国家金融管理规定”（后置管理的一般性法规）来认定非法集资；更不能依据没有法规禁止的行为来判定是否是非法婚姻，如“不能用法规没有禁止的男女握手来判定是否是非法婚姻”，同样，也不能依据没有法规禁止的对社会吸资的“宣传广告”、“给予投资回报”、“向不特定对象（社会公众）”等特征来认定非法集资。
民间金融活动离不开融资，融资就缺少不了给予投资回报向社会公众吸收资金，国务院247号令是规定所有金融机构和金融业务活动都必须经中国人民银行批准，政策鼓励却又不对民间金融机构业务活动吸资融资（集资）许可管理和合法保护，国务院247号令却将所有的民间金融活动给予非法认定，这种对违法设立的民间金融机构再进行非法集资监测、认定和打击难道不是故意欺诈和侵害民间金融政策参与人的合法权益？政策要鼓励和实施民间金融，就要及时修改与政策相对立的国务院247号令（实际上该法令长期以来保留着与政策对立），就要对民间金融的集资进行科学地细化分类管理，针对不同类型的吸资社会公众资金形式（集资）进行不同的前置规范和统一的许可管理，民间金融活动有这种系统化的集资分类吗？针对不同类型金融机构中的集资有系统分类后统一的前置许可管理立法规范吗？十多年来，我国实施民间金融政策，却没有对民间金融活动中的集资（其实就是吸资性融资）进行细化分类和立法规范，更没有统一部门管理前置许可管理，没有这种对吸资融资细化规范的、统一的前置许可规定，何来对法无禁止的吸资性融资（集资）进行“非法”有罪认定（法无禁止则自由无罪）？国务院247号令是对金融机构和业务要求必须由中国人民银行统一前置许可管理的法规，十八年来各级政府部门违反着这个法令，大量设立民间金融机构，不对民间金融机构进行系统科学的细化分类和统一的前置规范管理，美其名曰“金融创新”，令民间金融业务泛滥，这种宽松的准入门槛就令诈骗者顺利潜入，也令本来没诈骗心的人在缺失规范的环境中产生诈骗心理，产生劣币驱逐良币效应，非法集资的主观标准的强制认定本为打击诈骗却因为强制中止了企业经营导致项目失败遭受损失，使得本来可以通过前置规范有效管理获取经营成功的企业不得不被认定为“诈骗”，由此导致诈骗横生，诚信与道德沦丧。银行垄断着国家征信不对民间金融开放使民间金融无法规避金融风险，民间金融被放纵利率自由任由高利率吸收社会资金，利用民间金融大搞不良债务风险转嫁，不“许可”管理民间金融，却又以民间金融没有经过“许可”吸收社会资金来对其进行“非法集资”认定，而认定的依据用后置法“一般规定”禁止法条代替前置法“许可规定”，用违反后置管理规定的“违法”行为来对民间金融机构吸收资金的融资进行“非法”集资认定，以这种违背法理的“非法集资”有罪认定强制否定国家经济金融发展政策、否定经济金融管理法规、否定合法借贷合同，这种主观自由、两面选择的非法集资司法解释【法释（2010）18号）】与防范处置非法集资的条例【国务院737号令】就是搅乱经济、扰乱金融、祸乱社会、危害人民利益、危及国家安全，这些非法集资有关法规该当废除，银保监会非法集资联席会议该当废除。
推出国务院737号令且将247号令废止，虽然改变了政策与法规的冲突，虽然规避了行政违法，但也失去了247号令中“未经中国人民银行批准任何单位和个人不得从事金融业务（包括金融集资）”的规定，没有吸资（融资、集资）的前置许可强制规定，在这种情况下，又缺少民间金融活动中吸资（融资、集资）的细化分类和前置管理，缺少前置管理中的对各种形式吸资（融资、集资）的规范化的许可立法，吸资（融资、集资）依据什么来进行非法认定？金融管理法规千万条，难道违反了某条规定就可以将金融活动中的所有融资性集资行为进行非法集资认定？金融离不开融资，有融资就有吸资，经济与金融活跃健康发展离不开对吸资、融资、集资的科学细化分类和规范管理，显然这种对金融活动中吸资（融资、集资）行为不加细化区分、不加规范管理、运用主观自由、可两面选择标准进行强制“非法”有罪认定违反金融与经济运行的科学规律，就会扰乱经济和金融管理秩序。用这种笼统模糊的“非法”认定标准来主观认定非法集资，司法判定却是刑法“非法吸收公众存款罪或集资诈骗罪”，这种定罪也违反着“罪刑法定”，这种主观定罪本质就是侵害被“非法”认定者的人权自由。“非法”认定依据的是“有没有经过管理部门许可（前置管理法规）”，违反了金融管理法规（后置管理法规）中某种禁止构成“违法”，也只能针对该种禁止的具体行为进行“违法判定”，而不能对所有吸资（融资、集资）类行为进行全部的“非法”认定。违反后置管理法中的某一法条就认定为所有集资行为非法，这就难免其它将未有违法（合法）的吸资（融资、集资）类行为给予非法有罪认定，这种依据后置管理法规进行非法认定本身就是违背法理，是以一法否定百法，以下位行政法规否定合同法等其他实体上位法。违反了前置许可法之外其他法规只能构成某一具体行为违法，不能否定经过许可的所有吸资（融资、集资）类行为。实际上废除国务院247号令后，金融活动就缺失了统一的前置许可法，而吸资（融资、集资）也没有统一的前置许可法，而我国各类金融机构的金融活动中又没有严格的按金融业态进行分类的、系统的、统一的前置许可管理规范，没有这种许可法规系统，没有“未经明确部门许可不得集资”的禁止规定，何来非法集资有罪认定？如何能给予“非法集资”刑罪判罚？显然，废止维护金融垄断体制的国务院247号令后，吸资（融资、集资）类金融活动缺乏系统的、明确的、统一的前置许可立法规范，非法集资无法入罪。
其实这种吸资形式是多种多样的，这也体现着经济与金融活动的多样性和活跃性，对各种吸资（融资、集资）进行分类管理、前置管理本质就是对金融机构和金融业务进行分类管理和前置管理，我国的民间金融发展过程中，经历了由计划经济向市场经济的转变，相应也是一个垄断金融体制向开放金融体制的转变，我国民间金融分化产生于垄断金融体制的背景中，正是由了金融垄断，才有了民间金融与国有金融机构的分歧化管理，民间金融经历了一个无有前置管理（被放弃前置管理，这本身是一种歧视管理，被拒绝让对接国家征信系统、被放纵利率自由，这种歧视管理就导致民间金融成为国有垄断金融机构的风险转嫁之地，民间金融要承接来自国有金融机构的不良债务风险转嫁，而在这种垄断机制当中，非法集资法规及非集联席机制的存在，又使民间金融被歧视进行主观自由的强制“非法”认定，民间金融成为垄断金融机构的风险转嫁场地，成为地方政府不良债务清理之地），在随后的发展过程，民间金融危机（这种危机由垄断金融风险转嫁而产生，本质是一种债务危机，被采用非法集资刑事手段强制认定加以债务清零，严重损害了民间金融政策参与人的合法权益）引发了系列社会矛盾，引发和加重了经济危机和金融系统性危机。
国务院737号令第二条对非法集资的定义笼统不具体，无法界定合法集资，也就不能指导和规范企业融资。这种笼统模糊、主观自由、可两面选择进行非法认定的“非法集资”定义如何能避免企业不被“非法集资”认定？如何能避免人们不去参与“非法集资”？这种放弃民间金融活动细化规范前置管理立法的737号令《防范和处置非法集资条例》，依据这种法规管理金融就是制造社会管理混乱，同保留国务院247号令却违反该法令、违法行政、乱设立金融机构一样就是转嫁金融风险、制造非法集资风险、侵害社会公众利益。国务院737号令这种具有主观自由、可两面选择进行“非法集资”认定的标准就会导致金融管理混乱，产生以权代法、以言代法，可以否定已有法规，这就违反“依法治国”祸乱朝纲。
民间金融活动在不同行业、不同经济主体、不同金融业态表现出具体不同的吸资融资形式，我国民间吸资融资（集资）缺乏系统化、明细化和统一化的前置管理，民间金融缺乏对集资的统一前置许可管理立法，废止国务院247号令这个与民间金融政策相对立的金融许可管理前置法规后，就不存在吸资（融资、集资）的合法与非法判定依据，更无法用各种一般性金融管理法规（后置管理法规）来作为吸资（融资、集资）的“非法”认定依据。国务院737号令第二条非法集资定义（第二条 本条例所称非法集资，是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。）中“违反金融管理规定”这种判定非法的标准就存在严重问题，不能使用非前置许可法规来认为非法，非法认定的依据必须是前置许可法，这就如同判定非法婚姻必须是依据婚姻登记法中的登记规定一样，放充前置管理法规中的“许可规定”认定非法就好比放弃婚姻法中“婚姻登记”规定采用违反其他民事管理规定来进行婚姻“非法”与“合法”认定一样是荒谬的。废止247号令后，民间金融活动中的各种融资（集资）形式没有细化规范的前置许可管理，融资（集资）就没有非法认定的依据，就不存在非性性，也没有合法性，也不能对民间金融中的集资全部禁止，因为没有集资就没有融资，也就不存在民间金融。严格执行国务院247号令进行非法集资打击就是维护社会公众利益和维护金融秩序，违反该法令实行民间金融政策，再打击非法集资就是故意侵害社会公众利益，就是扰乱金融秩序，这就是与该法令的立法宗旨背道而驰。推出国务院737号令并废止247号令，民间金融中的“集资”因为缺失系统化、明细化、统一的前置许可法规而无法入罪（其实这种集资反映着经济与金融的活跃性，需要规范化管理，不能进行非法有罪认定，应对金融进行系统分类对金融机构进行前置许可管理，严格执行金融机构前置管理，依据金融机构前置法规来打击违反金融机构前置许可管理的非法金融活动，包括非法吸资（融资、集资）和非法投资。）“防范和处置非法集资”就成为一个悖论，这个国务院737号令就缺失了对集资进行非法定义的法律依据。
国务院737号令对民间金融活动中没有许可也没有法规禁止的集资行为以“未经国务院金融管理依法许可”或“违反金融管理法规”这种模糊笼统、可主观自由两面选择认定的标准来对具有普遍融资特征、无法规禁止的（“许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金”）吸收资金行为进行非法集资认定，最终司法认定为刑事犯罪，这种有罪认定不但违背“法无禁止则自由”，更违反“罪刑法定”的基本法理，这种将“非法集资”强制入罪就是以行政抽象立法行来违背《宪法》侵害公民自由权。在我国实施民间金融政策的背景下，不能再对民间金融进行非法集资监测、认定和打击，为了有效管理金融活动，维护金融秩序和人民合法权益，应对民间金融中的各种形式的吸收资金行为分行业、分金融业态进行科学化、系统化、明细化分类管理和立法规范，再进行系统、科学、明细、统一的前置许可管理，对民间金融活动参与人进行权益保护，废除长期以来与我国民间金融政策相对立的国务院247号令，取而代之的是要对民间金融进行前置管理立法规范和权益保护，配合系统、明细的后置管理，将民间金融机构纳入国家征信系统并对民间金融进行利率管控，建立金融系统“征信统一、利率协调、风险共担、合作共赢”的管理机制，以此来管理民间金融风险，防止对金融机构歧视管理，消除金融机构间不平等对待下的风险转嫁，停止非法集资监测打击用刑事手段强制清理风险（这种强制清理风险产生于风险转嫁，而这种非法集资法规体系又制造了风险转嫁），这样才能减少刑事有罪认定对民间金融活动参与人的伤害，才能建立不紊的金融和经济秩序，才能促进经济金融健康发展，才能维护社会公众利益。
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