伦敦国际战略研究所《战略研究》报告之四从内政外交看美国

【伦敦国际战略研究所《战略研究》（１９９７—１９９８年）文章】题：
美国
美国普遍被认为是一个清教徒国家，它的人民不赞成通常肉体上的脆弱，特
别是他们的领导人。然而，指控比尔·克林顿总统在两性关系方面犯下过错看来
并没有损害他的声誉。在１９９８年３月第三周举行的民意测验中，他的支持率
达到了前所未有的最高水平。对美国人来说，最重要的看来是他们的国家处于安
定和繁荣的状态。如今进入第七年的非凡的经济迅速发展带来了２４年来最低的
失业率和３０年来最低的通货膨胀率，３０年来第一次没有联邦赤字。全国各地
的犯罪率也在大大下降。
尽管总统在国内战线上没有什么可担心的，但是国际舞台上的新情况带来了
新的问题。亚洲出人意料地爆发金融混乱和来自伊拉克的萨达姆·侯赛因的另一
场挑战考验了他在解决或者试图解决国际难题方面发挥领导作用的能力。所有问
题全都强调了美国制度要想调整它根深蒂固的政策，以适应国外发生的迅速变化
是多么困难。
当克林顿总统１９９７年１月２０日宣誓就任他的第二个任期时，美国正处
在一个特别好的运气中。对政府来说，快速的经济增长──它同欧洲经济增长乏
力和亚洲困难加剧形成了鲜明的对照──同克林顿成功地获得连任是个巧合，这
个巧合进一步肯定了政府在１９９５年和１９９６年所奉行的政策基本上是正确
的。因此，它在１９９７年几乎没有提出什么重要的国内新计划。相反，它加紧
了在第一个任期中开始的努力，如设法达成一项平衡预算协议和逐步扩大医疗保
险等。
在外交政策上也一样。在１９９７年的大部分时间里，政府把主要精力集中
在１９９６年所遵循的议程上，支持扩大北约、保持美国在波黑的驻军、努力在
中东寻求和平和改善与中国的关系。
外交上的好学生
克林顿政府在它的第一个任期中在外交政策方面经历了一个学习过程。克林
顿和他的顾问们只是渐渐地才懂得，只有明智而审慎地使用美国的权力，才能在
政治上得分。在强劲经济的鼓舞下，也因任命了马德琳·奥尔布赖特为国务卿，
政府在第二个任期的头一年中表明，它可以把这个重要的经验付诸实践。在好几
条战线（包括对欧洲和对亚洲的政策）上，政府充满信心地维护了它的权力。然
而，国会继续限制政府处理外交政策的自由，而政府不愿过分强硬地反对它认为
是公众和国会的意见。
政府的信心不断增强这一点在欧洲问题上显示得再清楚不过了。在欧洲，美
国领导了北约组织的扩大、欧洲内部改革和对波黑的干预等行动。
尽管欧洲盟国对美国在北约扩大和波黑问题上的果断态度表示欢迎，但是它
们坚决反对美国惩罚同美国的敌人做生意的外国公司的法律。当欧盟在世界贸易
组织对美国关于古巴问题的《赫尔姆斯－伯顿法》提出正式抱怨时，国务院官员
们声称，由于古巴问题是国家安全问题，因此，美国决不会同世界贸易组织合作
。
华盛顿在伊朗问题上的强硬方针是１９９７年美国政策的主要特点，但是在
快到１９９７年年底的时候，这一方针开始受到怀疑。在阿亚图拉穆罕默德·哈
塔米８月当选为伊朗总统之后，政府说，它将采取一种等着瞧的态度。１１月，
美国政府给哈塔米写了一封信，提出就两国之间的分歧举行讨论的主张。１９９
８年１月，哈塔米接受了美国有线新闻电视公司记者的采访。这次访谈表明他对
在两国之间进行文化交流，以朝着改善关系的方向迈出的第一步感兴趣。美国在
指出它真正需要的是伊朗改变它的外交政策的同时，也对哈塔米的这一态度表示
欢迎。政府已明确表明它将谨慎从事，但是愿意接受伊朗态度可能发生的任何变
化。
企图同伊朗改善关系的另一个原因是想孤立伊拉克。
克林顿政府恢复活跃的外交活动没有对改变奄奄一息的中东和平进程起多大
作用。相反，美国作为调解人的作用已慢慢降级。当以色列人１９９７年３月开
始在阿拉伯人聚居的东耶路撒冷建造犹太人定居点时，美国孤零零地在安理会投
了三次否决票，反对通过谴责以色列的决议。尽管阿拉法特和内塔尼亚胡１９９
７年１２月都访问了华盛顿，但在重新启动和平会谈方面没有取得多大进展。
克林顿政府１９９７年以双方在安全、贸易和遏制核扩散等方面的共同利益
为基础，在改善同中国的关系方面取得了一些成果。美国同中国的关系１９９６
年３月曾下降到最低点。最有希望的成果是在另一个领域取得的。美国同中国的
贸易逆差已经减少，国会中围绕着延长中国最惠国待遇问题展开的激烈争斗得以
避免。
但另一方面，两国之间在人权和对台湾或西藏的态度的问题上未能达成任何
协议。还有许多方面可能会给这两个国家造成相当大的麻烦。但是，通过强调那
些似乎可能进行合作的方面和把那些可能导致分歧的问题暂搁一边，威胁两国关
系的紧张气氛得到了缓和。政府可以把这一点算作１９９７年外交政策成就之一
。
重新制订防务计划
１９９７年年初，国防部新部长──前共和党参议员威廉·科恩对防务需要
进行了一次新的研究，即“四年一次的防务问题研究”。
在克林顿的第一个任期内，国防部长莱斯·阿斯平曾指导进行了自己的研究
──“自下而上的研究”，并监督执行了克林顿的第一个预算计划。这项预算计
划减少了布什政府提出的预算计划中的防务经费。“自下而上的研究”设想同时
打两场大规模地区战争（在海湾和朝鲜）的可能性，这种设想成为制订防务计划
和使用防务经费的框架基础。但是这项研究并没有非常深入地考虑这两场突发性
战争应该如何重新塑造美国部队的问题，也没有作出很大的努力来处理从冷战中
继承下来的庞大的防务基础设施的问题。最严重的是，“自下而上的研究”框架
把应付规模较小的突发事件留给建立同时打两场大规模战争的部队而获得的剩余
力量去处理。
到１９９７年，显然有必要重新考虑防务需要和防务经费计划。
按美元不变值计算，从１９８５年到１９９７年，国防物资采购经费已经下
降了将近７０％。预算主要为大型待命部队提供经费，从而影响了装备的更新换
代，结果是库存的坦克、直升机和飞机半数以上已超过一半预期使用期限。此外
，海湾战争和随后对“总体战场优势”的研究表明，新一代防御技术正在研究之
中并需要纳入将来的采购计划。三个军种都已开始实行这场“军事革命”：空军
有了Ｂ－２轰炸机、战场通信系统和灵巧导弹；陆军作出了朝着“数字化战场”
方向迈进的决定；海军有了带有改进型制导系统的新一代“战斧”式导弹。
国防部一方面要认识到防务经费不大可能大幅度增加，同时又必须实行这些
改革。１９９５年和１９９６年，共和党人控制的国会对克林顿提出的预算建议
作出了反应，增加了防务经费（１９９５年增加了１１０多亿美元，１９９６年
又增加了６０亿美元），其中大部分是用来进行采购的。然而，到１９９７年，
白宫和国会都把它们的注意力集中在实现平衡预算上。当“四年一次的防务问题
研究”正在进行的时候，国会中的共和党人似乎同国会中的民主党人一样渴望继
续削减总的国防预算。克林顿的计划主张１９９８年停止削减经费，１９９７－
２００２年将采购经费按美元不变值计算增加４０％。
“四年一次的防务问题研究”探讨了总计划的三种选择方案：第一种方案强
调在近期内保持大型部队，舍去在技术方面的投资；第二种方案强调“军事革命
”和通过裁减部队来为这场革命提供经费；第三种方案介于前两种方案之间──
保持规模略小的部队，同时采购重武器和在技术方面进行投资，以避免遭受损失
。第三种方案得到了采纳。
“四年一次的防务问题研究”得出结论说，“自下而上的研究”中关于打两
场大规模战争的设想应该保持，因为无论是在海湾，还是在朝鲜战区，紧张局势
看来都没有缓和到足以允许美国保持规模更加小得多的部队。然而，这项研究还
表明，应把对付规模较小的突发事件的问题提高到比１９９３年的“自下而上的
研究”中更为重要的地位。这样就使防务负担更为沉重，因为即使是两场小规模
的突发事件，也会给规模较小的部队增加压力。
摆脱这种两难困境的出路是长期以来一直受到人们推崇的办法：在防务管理
方面实行改革。自从１９９３年以来，在预算的压力下，国防部在改革一些管理
结构方面做得很好：加强了财务管理设施，通过四轮关闭基地的做法把基地基础
设施减少了２０％以上，同时还把文职雇员减少了２０多万。新的银根紧缩政策
意味着对它的管理结构实行更多改革，通过加强支援活动、改革商业惯例，在像
人事和薪金、能源供应以及后勤工作中实行私有化，并通过减少直接向国防部长
负责的各个不同防务机构中的职位等办法，每年大约可以节省出３０亿美元来。
克林顿能否留下遗产
如果克林顿像大多数总统一样，希望将来能够留下永久性遗产，那么他必须
在任期的最后三年提出一些重大计划。然而，他在试图这样做时面临着相当大的
压力。首先，他必须安然渡过对他在两性关系方面有失检点的举止和在财务方面
的过失的指控风暴。除此之外，他还需要谨慎从事，既要博得他在众议院中的兄
弟民主党人的支持，同时又不把任何政治上的优势让给他的共和党对手。因此，
他已决定采取循序渐进的步骤，避免提出包罗万象的计划，以利于在像医疗保健
、儿童保育和教育问题上取得一些进展。这些值得重视的努力不会像罗斯福或约
翰逊计划一样永载史册，但是它们将使许多普通公民感到满意和给他们提供很大
的报偿。不管怎样，既然克林顿没有面临任何巨大挑战，也不必对付一个四分五
裂的政府，这些进展便是他在国内问题上所能抱的最乐观的希望。
具有讽刺意味的是，正是在外交领域，总统可能最有机会留下他的遗产。然
而，他在这个领域的兴趣仍然不浓，他的注意力仍然集中在国内的发展上。要想
形成一种遗产，总统必须作出持久的努力来克服国会更加狭隘的利益和使美国人
民关心外交领域的问题，以使他的更加强有力的计划能够在国内得到大批支持者
。这种全神贯注的行动可能导致中东、欧洲和亚洲的许多问题得到解决，但是这
种行动要比政府迄今为止所显示的眼光更远，目标也更连贯。
现在的可能性是，通过在国内作出紧张的外交努力和必要时在国外处理一些
危机之后，总统将在国内事务上取得一点进展，但北约扩大这个事实却是一个永
久的战略上的成就。