近代早期英国治安法官在审理案件。资料图片
编者按：社会治理是国家治理的重要方面，涵盖社会运行的方方方面。在近代早期，欧洲从传统农业社会向近代商业社会转型。在此过程中，社会阶层结构分化，社会利益关系日趋复杂，贫困、饥荒等社会矛盾和问题交织叠加，社会治理面临复杂环境。欧洲国家采取怎样的治理手段和方式?取得怎样的成效?社会治理呈现出怎样的特征?本期刊发的三篇文章，聚焦近代早期的英国、法国和德国，分别介绍其如何应对饥荒问题、贫困问题以及对不同层级人口进行治理，以期对上述问题作出解答。
近代早期英国的粮食问题与政府应对
作者：初庆东
“民为国基，谷为民命。”粮食安全不仅攸关民众的生存安全，更是国家安全的重要基石，因此保障粮食安全成为国家治理的重要着力点。英国作为第一个迈入现代文明的国家，在从传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，在人口激增、物价飞涨、气候变冷、饥荒与瘟疫频发等因素的影响下，粮食问题愈益凸显。近代早期英国的粮食以谷物为主，主要包括小麦、大麦、燕麦、黑麦等种类，它们的收成和流通决定了近代早期英国的粮食安全与否。
学者们普遍认为，近代早期欧亚大陆受到“小冰期”的影响，谷物收成骤降，灾荒不断。英国历史学家威廉·霍斯金斯系统考察了英国在1480年到1619年间小麦价格的波动，认为收成不好的年份大约每四年一次，其中歉收的年份大约每六年一次。近代早期英国遭遇严重饥荒的年份有1555—1556年、1586—1587年、1594—1597年、1622—1623年、1629—1631年和1647—1650年。加之，近代早期英国人口与物价均呈倍增态势，使英国的粮食安全面临极大挑战。英国人口从1541年的约277万增加到1641年的约509万，在一个世纪的时间里人口翻番。同时物价增幅超过三倍，以英国南部为例，粮食价格在1450年到16世纪初一直相对稳定，但到16世纪40年代粮食价格翻倍，到16世纪70年代粮食价格已增加三倍，等到17世纪初粮食价格的增幅已达六倍。在这种情况下，占总人口1/2到2/3的工资劳动者的日工资购买力从16世纪初开始下降，到16世纪中叶下降的幅度更大，他们生活在贫困线边缘，特别容易受到粮价波动的影响。
粮食短缺和饥荒不仅使民众陷入“生存危机”，而且可能会伴随着瘟疫的暴发、盗窃案件的激增和流民的四窜，影响社会稳定。在政府看来，粮食短缺和饥荒的主要原因并不是恶劣气候造成的粮食歉收，而在于粮食没有在市场流通，在于谷物商的投机倒把和囤积居奇，在于面包制造商、酿酒商、麦芽制造商等对谷物的大宗购买。为此，中央政府充分吸收伦敦、埃克塞特、诺里奇、布里斯托等市镇应对粮食短缺的经验，于1527年要求各郡成立特别委员会，搜查谷仓和草垛，确保谷物所有者除去家庭所需和用作种子之外的谷物都提供给市场。1587年，中央政府颁布饥馑政令书，整合了此前英国政府应对粮食匮乏的举措，以法令的形式要求各地遵循。饥馑政令书成为近代早期英国粮食政策的宣言书，在1594年、1595年、1600年、1608年、1622年和1630年原封不动或稍做修改后予以重新颁布。
饥馑政令书的主要内容是要求郡长和治安法官将各郡分为若干分区以方便管理，各分区的居民代表组成陪审团以调查分区的谷物供应情况;密切关注面包制造商、酿酒商、麦芽制造商的活动，要求他们购买谷物时必须持有治安法官颁发的许可证，而且要在开市至少一小时之后才能购买，以首先保证穷人的粮食供应;仔细盘查大宗购买谷物之人，如若超出个人和家庭所需(额度由地方政府确定)，则要求他们就近在市场出售;未经治安法官批准，严禁谷物出口;郡长每月需将各地执行政令的情况说明提交到枢密院;如若治安法官渎职或不通情理，则报请枢密院。饥馑政令书的基本原则是谷物只能在市场公开买卖，而且在市场售卖的谷物要使穷人买得起。
饥馑政令书授权治安法官调查各地粮食供应情况和管制谷物市场，治安法官成为近代早期英国解决粮食问题的“总司令”。在近代早期的英国，治安法官为地方政府和王国法令实施的中坚力量，掌控地方政府的司法与行政大权。他们主要由乡绅担任，经国王任命，接受枢密院监督。由于治安法官不靠国家薪俸过活的特征和英国地方自治的政治传统，治安法官具有相对独立性，最终决定着饥馑政令书在地方执行的强度与效力。
在有些地方，治安法官积极干预谷物市场。德文郡治安委员会认为，治安法官造访市场以确保谷物供应给民众，而不是转向私人之手，是保证谷物公平分配的最佳方法。亨廷顿郡治安委员会在1630年11月详细调查农民储藏在谷仓里和土地上的谷物，以及他们买进卖出的情况。德比郡的两名治安法官调查辖区内每户人家的谷物储藏情况，并保证有足量的燕麦在市场出售。萨塞克斯郡治安法官要求市场在十一点之前不准开市，以便住在远处的穷人可以赶到，并且下午一点之前只允许出售少量谷物。1631年，索福克郡治安法官要求教区居民以低于成本价的4先令每夸脱的价格出售谷物，剑桥郡治安法官确保谷物以低于市场价的1先令每蒲式耳的价格卖给穷人。
治安法官还倾向于结合地方实情，采取灵活的粮食政策，诺福克郡是这方面的表率。在1622年的饥荒时期，诺福克郡并没有增加济贫税，而是为穷人购买大麦。1632年1月，当枢密院指摘诺福克郡治安委员会执行饥馑政令书不力时，该郡治安委员会提交了一份辩护信。信中写到，当1587年最早的饥馑政令书发布时，诺福克郡的治安法官就决定“穷人应该由居住地来供养，而不用将谷物带到市场，这一决定从来没有遭到质疑”。诺福克郡治安法官希望枢密院允许他们“已经习以为常的做法和自由出售他们的谷物”，并且许诺穷人在居住地获得救济，以防止骚乱。赫特福德郡、埃塞克斯郡、诺丁汉郡和萨塞克斯郡也像诺福克郡那样，较少强调市场管制。在赫特福德郡，只要农民同意以低于市场价格供给各自教区穷人谷物，那么市场就完全自由。埃塞克斯郡的治安法官在1630年12月写到，目前他们没有必要干预市场，因为居民“同意为穷人预留谷物”。诺丁汉郡治安委员会在1631年3月提及该郡那些有很多谷物的人不仅愿意将谷物带到市场上出售，“也同样愿意以合理的价格和信任来帮助住所周边的穷人”。
此外，治安法官积极管控酿酒商和啤酒馆的活动，因为酒的酿造和消费会消耗大量谷物。1622年，枢密院认为在饥荒时期本应用来制作穷人面包的大麦，常常被用来酿造啤酒在啤酒馆消费，因此敦促治安法官关闭所有非民众急需的啤酒馆。国家法令也强调啤酒馆具有服务旅客和穷人的功能，禁止娱乐性饮酒。治安法官在综合考虑当地民众对饮酒的需求、酿酒商和啤酒馆经营者的财力和品行的基础上，为酿酒商和啤酒馆经营者颁发许可证，对无证经营的啤酒馆经营者和酿酒商予以惩罚。例如，1604年4月16日，诺丁汉郡治安法官通过季审法庭以无证售酒为由起诉34人，1608年7月11日又有63人被起诉。埃塞克斯郡治安法官的季审法庭在1620—1680年间共有1682份诉状与无证啤酒馆经营者有关。
可以看出，治安法官执行饥馑政令书的强度与力度存在地区差异，而且治安法官中饱私囊、玩忽职守和地方保护主义等现象并不鲜见。1598年，沃里克郡的治安法官就因为未能对谷物商的投机倒把行为予以管制，而受到枢密院的批评。不过从总体而言，近代早期英国治安法官能够立足地方实际，灵活推行饥馑政令书，成功应对粮食短缺和饥荒带来的危机，到17世纪中叶英国率先走出饥荒的阴影，当然这也与该时期英国农业生产率的提高、各地农业经济之间的高度整合有着密切关系。
(作者：初庆东，系华中师范大学历史文化学院副教授)
在惩戒与救助之间
——十七世纪法国城市的济贫举措
作者：庞冠群
17世纪的法国经历了辉煌的太阳王时代，凡尔赛宫的美轮美奂、文学与艺术的蓬勃发展、开疆拓土的赫赫战功，使得这个时代被称作“伟大的世纪”。然而，这也是欧洲危机四伏的年代，史学界有17世纪的“普遍危机”之说。战乱、饥馑与繁重的税收，令当时的法国社会充满了流浪汉、乞丐与弃儿。17世纪初，经过宗教战争的摧残，巴黎人口约10万人，其中3万人是乞丐;至1650年前后，巴黎44万人口中仍有4万名乞丐。贫困人口长期营养不良、体质弱，易受各种疾病与瘟疫的威胁。大量社会边缘人口的存在也给治安造成了巨大的压力，可以说，贫困成了那个时代最为棘手的社会问题。
开启济贫世俗化进程
在欧洲历史上，教会和各种宗教组织在济贫活动中扮演着重要角色。然而，随着穷人数量的不断增长，教会组织的传统施舍与其他慈善活动已经不敷需要。16世纪，里昂、巴黎、亚眠和阿布维尔等城市陆续成立了管理穷人的专门机构，国家肩负起贫困治理的职责，从而开启了济贫世俗化的进程。1607年，亨利四世下令建造圣路易医院，用来收治瘟疫中染病的民众。亨利四世统治时期还发起了镇压乞讨和流浪的运动，这表明流民与贫困人口问题已经成为统治者的心头大患。
1614年，里昂成立了第一家真正的总收容院，它将穷人放置在收容院的作坊或者城市的工地里劳作，同时用福音教化穷人。里昂的济贫措施从此成为各地效法的榜样。1656年，路易十四颁布敕令建立巴黎总收容院，禁闭行乞的穷人，并要求他们依据自身能力在工地和工场劳作。建立总收容院的主要目的在于禁止乞讨，为此派出一群弓箭手严格监视。在大街上向乞丐施舍者也被处以罚金，罚金用于资助收容机构。次年，禁闭措施真正实施，国王声明，“乞讨和懒散是一切骚动、混乱的源泉”，“从事这项伟大的工作不是出于治安秩序的考虑，而仅仅出于慈善的动机”。路易十四强调此举的慈善动机，表明要引导闲散、渎神的乞丐和流浪汉成为勤勉的子民与虔敬的基督徒。1662年法国遭遇饥荒，巴黎周边的穷人都涌向首都寻求救济，人数之多远超巴黎的济贫能力。于是，王室出台了一则公告，要求全国的城市与大市镇都须成立总收容院。1657至1690年间，法国建立的总收容院至少有36家，形成了全国性的总收容院体系。
受当时盛行的重商主义影响，路易十四认为可以通过劳动克服穷人的懒散，使他们成为国家有用之人。1685年、1699年和1709年，国王屡次在巴黎成立具有济贫性质的劳动工场，为穷人提供薪水微薄的工作，上奥弗涅等地也创办了类似的工场。
政府的上述措施使教会失去了在济贫领域的垄断，但世俗权威对于济贫的介入又离不开宗教因素的大力推动。16、17世纪的反宗教改革运动赋予济贫以突出的意义，在复兴天主教的热忱中，许多虔诚的天主教徒致力于慈善事业。1630年前后，教、俗精英共同创建了天主教秘密社团圣礼会，该团体认为贫困是异端滋生的温床，济贫则有助于摧毁新教信仰。圣礼会成员在许多城市活动，传播禁闭健全穷人的观念。耶稣会士也是建立总收容院的积极倡导者，他们相信总收容院是把穷人变成好的天主教徒的理想场所。有研究表明，耶稣会的活动促进了法国140个济贫机构的创建。
王权建立全国范围内的收容院体系，也离不开与地方精英的合作。根据英国学者蒂姆·麦克休的研究，包括高等法院法官、金融资产阶级在内的城市精英利用捐助、管理总收容院、主宫医院等济贫机构来凸显自身在城市中的社会领导地位。
在惩戒与慈善之间救济穷人
法国学者米歇尔·福柯在《疯癫与文明》中提出了“大禁闭”的观念，他认为17世纪创建的用于收容穷人的大型禁闭所是一种压迫秩序，这个机构其实与医疗无关，而致力于对肉体和道德的束缚。此外，福柯非常强调1656年敕令针对的是一大群不加区别的人，不论其年龄、性别、籍贯、出身和身体状况等因素统统被收容。在福柯看来，这样的禁闭既是应对经济危机的措施，也是一种社会惩罚手段。
令福柯感慨的是，城市边缘人口无论年迈还是幼小、健壮还是伤残，都可能面临被禁闭的命运，因为资产阶级精英要将城市中的消极因素圈封起来。不过，今天的法国史学界一般认为，总收容院制度是在管制与慈善之间救济穷人，并非完全不加区分地惩戒穷人。其实，法国自中世纪后期开始，在慈善活动中就有意区分“真穷人”和“假穷人”，或者称“好穷人”和“坏穷人”。前者包括寡妇、孤儿、残疾人、年老体弱者，是值得帮助的穷人;后者则是肢体健全却要乞讨为生者，他们应为自身的困境负责。成立总收容院的意图在于救助前者，约束后者。巴黎总收容院将先前的一些慈善场所合并为统一机构，其下属的五家收容所安置了不同类型的被救济者。到1700年前后，巴黎总收容院共容纳了9000人，约占当时巴黎穷人数量的4%。距市中心最远的比赛特收容所，安置可能给社会治安造成麻烦的成年男性(包括一些精神病人)，大部分12岁以上的男孩也被送到这里来学习手艺。在硝石场旧址改建的收容所收留乞讨的女人和弃儿，年轻女子在此学习纺线、织衣;男孩学习读写、教理问答以及花边制作等手艺。怜悯堂是玛丽·德·美第奇摄政时期创办的济贫场所，在总收容院系统中专门收容妓女和儿童，前者要在此学习缝纫和刺绣，以便离开收容院后可以谋生;女童在此学习天主教教义并掌握基本的读写技能，十二三岁的男童则被训练为城市墓地的掘墓人。萨沃里制毯场也是收容场所，被收容的孤儿在此学艺，生产地毯、挂毯。西比昂堂专门收留孕妇，收容院的住院医生每周来查体，孕妇平时做些力所能及的事情，临产前被转移到主宫医院的产房。
尽管总收容院不以照顾病人为主要目标，但是各收容场所都设有医疗室，配备一名总医师和几名外科医生。在比赛特和硝石场收容所，医生们治疗被收容者的癫痫病和精神病。在建立总收容院的城市中，也都设有一家主宫医院，主宫医院的首要职责便是招待穷人、照顾病人。有明文规定，城市中的贫困病人以及在总收容院中病倒的人，应送往主宫医院医治。因此，认为总收容院并不提供医疗是不准确的，没有看到主宫医院与总收容院的协作。当时对于穷人的医疗救助存在多种形式，比如，1644年巴黎高等法院颁布条例规定，巴黎医学院要定期为穷人进行慈善诊疗。
福柯将总收容院视作“道德秩序监狱”，波兰著名法国史专家布罗尼斯瓦夫·格雷麦克也称总收容院是穷人的监狱。在巴黎总收容院成立之初，被收容的乞丐们便穿上了灰色的、带有编号的衣服，这很容易让人联想到监狱的囚衣。然而，法国学者贝鲁容最近的研究表明，不应将总收容院与监狱相混同，总收容院中违背意愿收容的是少数。在图卢兹的总收容院，人们区分被强制禁闭者和自愿进入者，老年人、癫痫患者、盲人、绝症患者往往主动要求庇护。此外，肢体健全的成年人被收容的时间通常很短暂，有时收容只是克服季节性失业的一种手段。
总之，17世纪法国王权与城市精英力图将值得救助的穷人与顽固坚持乞讨的贫民相区分，后者常常遭到惩戒。这样的贫困治理措施既包含对穷人的救济，也存在压制，它以劳动和宗教道德教化等强制手段令乞丐、妓女等城市边缘人口回归社群，力图令他们自食其力。就客观效果而言，总收容院面临资金匮乏、难以满足社会需求等诸多问题，但其为救助弃儿、老弱病残以及流落街头的孕妇所付出的努力，确实有助于维持“普遍危机”的年代中的社会秩序，18世纪的法国政府在处理贫困问题时也依然沿用这一体系。
(作者：庞冠群，系北京师范大学历史学院教授)
近代早期德意志民族神圣罗马帝国的多层次治理
作者：钱金飞
近代早期(即16—19世纪)的德国也被称为“德意志民族神圣罗马帝国”，是这一时期欧洲最为重要的国家之一，由领地国家和帝国城市构成。到1800年，在其疆域缩水不少的情况下，仍然还有68.7万平方公里的领土，统辖了2900万人口。在整个欧洲，其领土面积仅次于沙皇俄国，除了包含当今德国之外，还包括如下10个现代欧洲国家全部的或者部分的领土：奥地利、比利时、捷克、丹麦、法国、意大利、卢森堡、尼德兰、波兰和瑞士。
在中世纪的欧洲，所有人被划分为“祈祷者”(即教士)、“征战者”(贵族)和“劳作者”(农民和市民)。宗教改革运动爆发后，教士这个等级发生了很大的变化。在信奉新教的领地国家和帝国城市之中，教士不再是一个享有特权和特殊社会地位的等级，更多的是一份职业，其成员主要来自市民阶层，受邦君和城市市政当局的掌控;而在信奉罗马天主教的领地国家和帝国城市之中，教士(尤其是修道院院长以上头衔的高级教士)仍然由贵族来担任，享有较高的社会地位和特权。在教会领地国家中，大主教、主教和修道院院长是领地国家统治者，他们依靠领地国家等级议会(其中包括教士团成员、领地贵族或者领地城市)的协助，进行社会治理。在世俗领地国家中，教士大都是协助领地国家统治者进行社会治理的人。
近代早期德意志贵族的情况则比较复杂。根据“谁是其封君”的原则，德意志的贵族可以被划分为帝国贵族和领地贵族。帝国贵族是皇帝的封臣，包括诸侯(世俗诸侯和教会诸侯)、帝国伯爵、帝国骑士和帝国高级教士。在近代早期德意志社会治理体系中，帝国贵族作为领地国家统治者，对整个领地国家进行治理。
领地贵族数量众多，是帝国贵族的封臣，他们只是在领地国家层面享有特权，具有领地等级的身份，是领地国家等级议会最为重要的参与者。中世纪时期，他们大都居住在乡村，除了对自己的封君(即帝国贵族)负有一定的“附庸服从”义务之外，还是自己领地上的主人，享有统治自己属民的权力，很少受到管辖和制约，大都依靠军事服役、军事雇佣、经营自营地以及各种特权所带来的收入生活。随着中世纪晚期以来德意志领地国家在国家构建方面取得进展，领地贵族的特权(尤其是他们的税收豁免权、领地司法管辖权)越来越多地受到挑战，许多领地贵族离开乡村，到皇帝或领地国家统治者的宫廷或军队中任职，以此获得收入。他们也因此受到不同部门规章制度的约束，逐渐地被朝臣化、宫廷化、官僚化、职业化。他们中的一些人成为领地国家统治者在各地的代表，是领地国家统治者进行立法工作、开展社会治理重要的谈判对象，也是协助领地国家统治者进行社会治理的人。
到1800年，有将近1/4的德意志人居住在德国大小不一、类型不同的城市之中。近代早期德意志的城市可以分为帝国城市和领地城市两种。帝国城市是皇帝的封臣，具有和其他帝国等级成员相似的法律地位，享有较高的自治权，许多帝国城市还拥有自己周边的乡村地区，实际上是城市共和国。领地城市一般是领地国家统治者的封臣，是领地国家等级议会的参与者。对近代早期德意志的城市而言，市政当局往往通过城市政府、行会、城市公社等组织，对市民和城市客居者进行社会治理。虽然市民拥有选举市政官员、城市议会议员、参与市政管理的权利，但市政管理大权往往会落入市民上层人士(即那些名门望族、城市公社代表、行会代表等)的手中。
在近代早期的德意志，农民人数最多，生活在不同领地国家中领地贵族的领地之上，受地方领主管辖，但由于乡村公社的缘故，因而享有较多的自治权。中世纪晚期的农业危机造成了德意志乡村地区的政治真空，为乡村公社的发展创造了条件。乡村公社组织一般包括公社大会、公社政府和公社法庭。公社大会每年召开一次，由乡村公社中的成年男性参加，在召开公社大会之前，一般需要获得领主的允许，或者至少需要通知领主，领主一般也会派遣自己的代表来参加公社大会。公社大会可以任命公社官员，审议公社账目，处理公社的经济、社会和法律方面的重大事项。公社政府由公社长和6～12名长老组成，公社政府官员由公社成员选举产生。许多乡村公社还可以就乡村事务颁布“公社法”。一般的乡村事务，公社官员就可以处理，重大事情则需要由公社大会来处理。随着1524—1526年德国农民战争被镇压，领地贵族与领地国家加强对乡村地区的控制，尤其是近代早期德意志领地国家构建强化，德意志乡村公社的自治遭到较大限制。尽管如此，德意志的乡村公社还是具有管理乡村事务，分配乡村公共土地，保养和维护公社建筑物、乡村道路和桥梁，维持乡村地区法律和秩序的权力。
随着时间推移，乡村公社和城市公社的领导权逐渐落到了一批“精英人士”手中。这些“精英人士”往往在乡村公社和城市公社中担任某种职位，较为富有，也具有较高声望;城市中的小贵族和农村中的乡绅也是“精英人士”的重要组成部分。有些“精英人士”还在国家政府中任职，协助国家征收税收和募集军队，国家也通过这些“精英人士”对乡村和城市社会进行间接治理。
总之，在近代早期，整个德意志民族神圣罗马帝国是由数百个领土面积大小不一、国家构建程度有所差异的领地国家和帝国城市组成。在每个领地国家之中，又有着诸多自治程度不一的贵族领地和领地城市;在贵族领地上，包含着许多享有较高自治权的农村公社。这种结构决定了近代早期德意志民族神圣罗马帝国的社会治理具有多层次性、自治性和间接性特征。国家通过领地贵族、各种自治性团体(如城市公社和农村公社)、城市和乡村中的“精英人士”来对广大民众进行间接地社会治理。领地国家统治者一方面通过各种法律条令，对领地国家民众的政治、经济、宗教和社会生活进行规范(即“社会训诫”);另一方面，普通民众也通过不同的自治机构和自治团体代表，在不断地“抵制和调适”这种“训诫”，逐渐接纳国家的统一规范，从而融合成为一个统一的社会整体。
(作者：钱金飞，系云南大学历史系教授)
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