编者按：中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议，于2021年11月8日至11日在北京举行。这次全会是在我们党成立一百周年的重要历史时刻，在党和人民胜利实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会，向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进的重大历史关头召开的。全会作出的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，回顾党走过的百年奋斗历程，总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，着重阐释党的十八大以来党和国家事业取得的历史性成就、发生的历史性变革，对实现第二个百年奋斗目标提出明确要求，是一篇马克思主义的纲领性文献，是新时代中国共产党人牢记初心使命、坚持和发展中国特色社会主义的政治宣言，是以史为鉴、开创未来、实现中华民族伟大复兴的行动指南。学习贯彻党的十九届六中全会精神，是当前和今后一个时期的重大任务。为深入学习领会党的十九届六中全会精神，我们邀请部分专家学者撰写学习党的十九届六中全会精神笔谈文章，以飨读者。
中国共产党的领导是全体中国人民的共同选择，是历史的选择，是党和国家事业不断发展的“定海神针”。2021年11月，党的十九届六中全会总结的党百年奋斗的历史经验的第一条就是“坚持党的领导”。坚持党的领导，就必须坚持和完善党的领导制度。党的领导制度，从狭义上看是指党内领导制度，从广义上看是指由党内领导制度与党领导国家、社会和人民群众等的各项制度组成的党的领导制度体系。党的百年发展历程表明，“坚持和完善党的领导制度体系是中国共产党长期执政的基本经验”，是我们不断从胜利走向胜利的根本制度保证。以大历史观研究建党百年来坚持和完善党的领导制度的历程与经验，揭示党的领导制度在实践中发展的来龙去脉及其未来发展趋势，有效回答党的领导地位、党的领导原则、党的领导体制机制、党的领导的权力结构、党的领导方式等基本问题，有助于深化对党的领导的规律性认识，在实践中为完善党的领导制度体系，提高党的领导民主化、科学化、法治化水平，深入推进国家治理现代化提供借鉴和启示。
一、坚持和完善党的领导制度的百年历史进程
党的领导制度主要包括党的集体领导制度（解决的是党内权力配置问题）、党的集中领导制度（解决的是党的组织与其他组织关系、党的上下级组织关系问题）、党的领导方式制度。百年来党的领导制度建设大致分为四个历史阶段。党在每一个历史阶段都针对当时面临的突出问题采取了相应的措施，从而使党的领导更加坚强有力。
1.新民主主义革命时期党的领导制度基本框架的建立
在特殊的战争环境中，为了实现党的团结统一、夺取战争的胜利，党的领导制度建设主要采取了确立集体领导体制和全党领导核心、建立党委制、党组制、请示报告制度等措施。这一时期党的领导制度建设的重要特点是初步形成了党的一元化领导体制，为夺取新民主主义革命伟大胜利提供了坚强的领导核心和坚实的领导制度保障。第一，民主集中制与集体领导制度的确立。党的领导制度是按照民主集中制原则建立起来的。民主集中制原则首次被写入党章是在党的五大上。1927年5月，党的五大通过的《组织问题议决案》首次明确提出了在党中央实行集体领导的原则，规定：“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部。”1948年9月，毛泽东为党中央起草的关于健全党委制的决定指出，党委制是“保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”。此后，党委制成为实行集体领导、防止个人决定重要问题的组织形式。
第二，中国共产党在全国领导核心地位的确立。1935年12月，在陕北瓦窑堡召开的中央政治局扩大会议将中国共产党定位为“全民族的先锋队”。1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会上进一步指出，中国共产党在搞好内部团结方面老练得多了，这样“我们就能在全国人民中形成一个坚强的核心”。此后，中国共产党在抗日战争中的核心地位逐步确立。1945年4月，毛泽东在党的七大上提出了“中国共产党人做中国人民的中流砥柱”的重要论断。这就明确了党在抗日战争中的“中流砥柱”作用。
第三，以党为中心的一元化领导体制的建立。1942年9月，针对一些抗日根据地在党政军民关系中存在的不协调现象，党中央决定：“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”。党的一元化领导体制，在横向上由根据地党委领导政府、军队、民众团体等一切党外的其他组织，在纵向上“将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央”。这样，横向集中权力于党委、纵向集中权力于党中央的一元化领导体制逐步定型。为了保证党的一元化领导，党中央还建立了请示报告制度，规定各中央局和分局由书记负责，每两个月“向中央和中央主席作一次综合报告”。这项制度的执行保证了政令军令畅通。
第四，党中央主席制的建立和全党领导核心的形成。加强党的领导核心建设和党中央集中统一领导是一个重大原则问题。1943年3月，为使抗战期间党中央机构更加简便与灵活，事权更加统一与集中，增强党中央领导效能，党中央明确规定：在两次中央全会之间，中央政治局“有权决定一切重大问题”，“政治局推定毛泽东同志为主席”。这就确立了党中央尤其是中央政治局在全党权力结构中的核心地位，同时建立了党中央主席制。1945年，党的七大进一步确立了毛泽东在全党的核心地位，将毛泽东思想确立为党的指导思想并写入党章，全党在组织上思想上达到了空前的团结和统一。
这一时期，党的集中领导通过在政府等各种党外组织中的党团或党组来实现，党中央还将群众路线作为重要的领导方法。
2.社会主义革命和建设时期党的领导制度在探索中曲折发展
党在全国执政后，党的领导制度建设主要采取了创建党中央集体领导体制、领导小组体制等措施。党的领导制度建设的重要特点是强化了党的一元化领导，党领导确立人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等，同时，党的集体领导制度在探索中出现曲折，为新时期党的领导制度建设提供了宝贵经验和教训。
第一，党对国家社会事务实行一元化领导体制的全面形成。在政治上建立党的一元化领导体制，是为了适应高度集中的计划经济体制的需要。“领导体制形成了一种横向权力集中于党的系统，纵向权力集中于中央”的权力配置结构。从横向上看，正如毛泽东所说：“党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”在中央层面进一步强化了党中央对政府工作的领导。1953年，党中央要求“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准”。党中央在各级政府建立了党组，各级党组必须保证执行党中央关于政府工作的决定。从纵向上看，在中央和地方的关系上强调“必须有中央的强有力的统一领导”。
第二，创新党中央集体领导体制和中央“领导小组”体制。毛泽东在1954年、1957年先后指出，“领导我们事业的核心力量是中国共产党”，“中国共产党是全中国人民的领导核心”，进一步提高了对党在全中国人民和党的事业中的核心地位的认识。1954年颁布的《宪法》将民主集中制确定为国家机关的组织原则。至此，民主集中制成为党和国家机关共同的组织原则。1956年党的八大创立了中央政治局常委会集体领导这一核心领导制度。1958年6月，成立了直属中央政治局的财经小组、政法小组、科学小组、文教小组、外事小组，全面领导有关工作。“领导小组”体制的创立，“保证了党的领导意志在政府中得到全面执行”。
第三，党的领导制度建设在实践探索中的曲折反复。党的一元化领导体制为赢得抗美援朝战争的胜利、为社会主义革命和建设凝聚了强大的力量。但1957年以后，党的一元化领导在实践中逐渐演化为包办一切的领导，带来“党政不分、以党代政”等问题。同时，党的一元化领导往往变成“个人领导”。权力过分集中于党委尤其是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板，“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，由于个人专断作风日益严重，甚至颠倒个人与组织的关系，使集体领导原则和民主集中制受到破坏。
3.改革开放和社会主义现代化建设时期党的领导体制改革
在改革开放和逐步建立社会主义市场经济体制的条件下，党的领导制度建设主要采取了恢复和改革党的领导体制、完善领导方式等措施，党的领导制度建设的重要特点是解决权力过分集中的弊端，完善集体领导制度，使党和国家政治生活进一步民主化、制度化、法治化，为取得改革开放和社会主义现代化建设的伟大成就提供了领导体制保证。
第一，改革和完善党和国家的领导体制。中央政治局及其常委会恢复了集体领导制度。1980年，党中央制定《关于党内政治生活的若干准则》的主要目的就是要健全民主集中制，实现党内政治生活正常化。当时，党中央“在工作中都能遵循民主集中制和集体领导的原则”。党的十二大决定在党中央废除主席制，建立总书记制度。党中央领导机构调整后，“个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生”。中央纪律检查委员会恢复重建，使党中央领导体制更加健全。
正式确立了党中央领导核心体制。1989年6月，邓小平指出，“任何一个领导集体都要有一个核心”。他认为，确立党的领导核心是一个政党成熟的标志。此后，江泽民成为党的第三代领导集体的核心。至此，毛泽东首创“领导核心”的制度设计经邓小平多次集中论述而正式确立。针对社会主义市场经济条件下一些地方“各自为政”“有令不行”等问题，邓小平明确提出，中央要有权威。
此外，还建立了“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式”。这是党长期执政探索的成功经验。
第二，改革和创新党的领导方式和执政方式。改革开放之初，邓小平先后提出了使民主制度化、法律化以及党和国家政治生活的民主化、制度化等思想。1986年7月，万里在全国软科学研究工作座谈会上首次明确提出决策科学化、民主化问题。1987年，党的十五大确立了依法治国的方针。党的十六届四中全会指出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”这是党的领导方式、执政方式的重大创新。胡锦涛还将党依法执政的领导方式上升到政治文明的高度去认识，提出：“推进政治文明建设，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”
将党委“总揽全局、协调各方”确立为党的领导原则。党的十六届四中全会指出：“按照总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。”换言之，党委的作用是“总揽”但不“包揽”，“协调”但不“取代”，当政权机构内部发生矛盾时可以由党委来协调，既发挥党委对同级各类组织的领导核心作用，又注重激活各权力机构功能。
在党委内部，决策机制和决策方式更加民主。民主集中制是实现集体领导的方式，它既包括民主的方法、协商的方式，也包括集中的方法。江泽民提出，“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制”。
此外，党中央还制定了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、党的地方各级全委会和常委会工作机制等党内领导制度。
4.中国特色社会主义新时代党的领导制度体系的创立和完善
针对在实践中存在的落实党的领导弱化特别是对党中央重大决策部署执行不力等突出问题，新时代党的领导制度建设主要采取了严格执行民主集中制、完善“两个维护”保障机制、健全党的全面领导制度等措施，党的领导制度建设的重要特点是“党中央权威和集中统一领导得到有力保证，党的领导制度体系不断完善，党的领导方式更加科学”，党的政治领导力、思想引领力等显著增强，为实现中华民族伟大复兴提供了坚强领导核心和更为完善的领导制度保证。
第一，从战略高度认识党的领导制度的地位。从中国特色社会主义“道路发展的必然、制度发展的必然”的角度认识党的领导的地位作用。习近平总书记指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。这种界定深化了对党的领导的地位作用的认识。
从推动国家治理现代化这一战略高度认识党的领导制度的统领地位。正如习近平总书记所说的，在我国国家制度体系中，“具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度”。党的领导制度明确了政治生活的领导关系、领导主体和领导对象，是国家治理体系和治理能力现代化的“心脏”和“引擎”。
第二，党的领导制度体系不断完善。进入新时代以来，党中央修订和完善了包括党代会制度在内的一大批党的领导制度。“党的领导制度体系”概念的提出，标志着对党的领导制度的认识达到了新的高度。党的十九届四中全会通过的决定创造性提出了六个方面的制度，使党的领导制度体系的基本框架更加明晰。该决定第一次将“全面从严治党制度”纳入党的领导制度体系的范畴。实际上，新时代推进全面从严治党的目的就是为了将党打造成坚强有力的领导核心。上述六方面制度的内涵十分丰富，我们仅以“健全党的全面领导制度”为例来说明。党中央强调坚持和完善党的领导制度的突出特点是强调领导制度的全面性、系统性、整体性，将党的领导制度拓展为党的全面领导制度。新时代不断完善党领导人大、政府等各种组织的制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。
第三，民主集中制的优势得到更好的发挥。2013年11月，党中央提出：“切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。”此后，党中央逐步健全以民主集中制为核心的党内民主制度体系。
首先，完善正确集中的制度，重点是完善“两个维护”的各项制度。“两个维护”是新时代对民主集中制的创造性运用。党的十八届六中全会正式确立习近平总书记“党中央的核心、全党的核心”地位，党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想并写进党章。《决议》再次强调，“两个确立”“对新时代党和国家事业发展、对推进中华民族伟大复兴历史进程具有决定性意义”，是实现全党在组织上、思想上统一的重要保障。
其次，坚持和完善党内民主制度。如修订了党的中央委员会、地方党委、党组、基层党组织等的工作条例。其实，发扬党内民主和实行集中统一领导并不矛盾。在充分发扬民主的基础上进行集中，坚持党中央权威和集中统一领导，是中国共产党的一大创举。正如习近平总书记所说，“党的十八大以来，中央政治局在执行民主集中制方面是做得好的，始终坚持和发展党内民主，特别是通过多种方式、多种渠道扩大了民主，有力推进了科学决策、民主决策、依法决策”。
最后，注重发挥民主集中制在国家治理实践中的巨大优势。习近平总书记不仅创造性提出了民主集中制是党“最大的制度优势”的科学论断，还将“实行民主集中制的优势”确立为中国特色社会主义国家制度在实践中的四个方面的“巨大优势”之一。这就凸显了作为党和国家机构组织原则的民主集中制在国家治理中的重要地位。
此外，新时代党的领导方式更加科学，在依法治国基础上进一步提出全面依法治国，依法执政已成为基本的领导方式。同时，还以加强党的全面领导为主线，深化党和国家机构改革，如完善中央领导小组（或委员会）等党中央决策、议事、协调机构。
二、百年来坚持和完善党的领导制度的基本经验
中国共产党百年来高度重视党的领导制度建设。党的领导制度建设在坚持重大原则、推进制度创新、把握关键环节、坚持战略思维、抓住重点任务等方面积累了丰富经验，也有过深刻的教训。我们可以从中总结党的领导制度建设的规律，为新发展阶段进一步健全党的领导制度体系、推动国家治理现代化提供一些参考。
1.始终坚持党的领导尤其是“坚持党对一切工作的领导”原则，坚定对党的领导的制度自信
坚持党的领导的内涵，从政治性上讲是指坚持“中国共产党是最高政治领导力量”，解决的是“谁领导”的问题；从全面性上讲是指“坚持党对一切工作的领导”，解决的是“领导谁”“领导什么”的问题；从功能上讲是指坚持党“总揽全局、协调各方”，解决的是“怎么领导”的问题。
在坚持党的领导这个重大原则问题上党始终立场坚定。毛泽东始终强调，坚持党领导一切。邓小平认为，坚持四项基本原则的核心是“坚持党的领导”，“这个原则是不能动摇的”。他领导和推动的党和国家领导制度改革，目的是为了坚持和加强党的领导，而不是为了削弱、否定甚至取代党的领导。在这个重大原则和根本方向问题上犯错误，结果往往是灾难性的、颠覆性的。如苏联政治体制改革最后变成了改向，苏共垮台、苏联解体的一个重要原因就是“从苏联宪法中取消了苏共的领导地位，在实践中放弃了党的领导”。
2018年12月，习近平总书记将“必须坚持党对一切工作的领导”放在改革开放40年积累的九条经验的首位。2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话总结的九条经验的第一条就是“必须坚持中国共产党坚强领导”。在改革开放40年和庆祝中国共产党成立100周年总结经验时均将坚持党的领导放在首位，凸显了坚持党的领导原则的极端重要性。一方面，“在坚持党的领导这个决定党和国家前途命运的重大原则问题上，全党全国必须保持高度的思想自觉、政治自觉、行动自觉，丝毫不能动摇”，而且要自觉同攻击、企图颠覆中国共产党领导的一切势力作坚决的斗争。另一方面，要始终坚定对中国共产党领导这一我国制度的最大优势的自信，“深刻领悟坚持中国共产党领导的历史必然性，坚定对党的领导的自信”。
2.在持续推进制度创新中完善党的领导制度体系，实现党的领导科学化、民主化和法治化
随着时代要求的变化，要不断创新党的领导体制和工作机制、党的领导方式等。正如习近平总书记所说：“坚持党的领导，必须不断改善党的领导，让党的领导更加适应实践、时代、人民的要求。”
百年来，中国共产党对党的领导制度建设规律的认识不断深化，从建立党的领导制度的基本框架，到改革完善党的领导制度，再进一步提升为健全党的领导制度体系，党的领导制度也在持续的制度创新中逐渐走向成熟定型。党的领导制度体系由党的领导根本制度、党的领导体制、党的领导运行机制和具体制度等不同层次的制度组成。中国共产党人坚持从系统观点出发，从单一的党的领导制度改革到党的领导制度体系的全面构建，不同层次制度之间的系统性、耦合性、协同性不断加强，这实际上是党的领导制度的集成创新。严密的“制度体系”带来“制度合力”，使领导效能得到更好发挥。
党的十九届四中全会明确提出，“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。很显然，“‘科学’‘民主’‘依法’这三大执政的现代要素，构成党的领导制度体系建构的原则遵循”。作为党执政理念的创新，科学、民主、依法也成为健全党的领导制度体系必须坚持的原则：坚持科学原则，要求把握领导工作的内在规律与方法，为领导行为提供相应的科技支撑；坚持民主、法治原则，要求正确处理党的领导与民主的关系、党的领导与依法治国的关系。总之，党的领导与民主、法治之间的内在逻辑体现为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。这三者的有机统一是“当代中国政党领导体制的鲜明特征”。这里需要特别强调的是，要发挥民主集中制这一根本领导制度在国家治理中的巨大优势。
3.坚持党的领导制度关键是维护党中央权威和集中统一领导，完善“两个维护”的保障机制
党成立之初就将维护党中央集中统一领导作为重大的建党原则。2018年1月，习近平总书记指出：“坚持党的领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导。”2021年11月，党的十九届六中全会将党中央集中统一领导确定为“党的领导的最高原则”。
从理论上看，维护党中央权威和集中统一领导是由党自身的性质决定的。“我们党是高度集中统一的马克思主义政党，思想上的统一、政治上的团结、行动上的一致是党的事业不断发展壮大的根本所在。”从实践上看，维护党中央权威和集中统一领导是解决党内突出问题的需要。习近平总书记概括的“七个有之”“有令不行，有禁不止”等突出问题，从本质上看都违背了党中央的集中统一领导。只有坚决维护党中央权威和集中统一领导，才能确保党中央重大决策部署得到坚决贯彻落实。从历史上看，始终维护党中央权威和集中统一领导，是党百年奋斗的一条重要经验。党的百年发展历程也证明了：什么时候坚定维护党中央权威和集中统一领导，全党就能团结成“一块坚硬的钢铁”，党的事业就不断取得胜利，反之，党的事业就必然遭受挫折。
党的十八大以来，党中央将“两个维护”确定为党的政治建设的首要任务和党最重要的政治规矩。一是完善落实“两个维护”的制度。党中央印发了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内领导制度，在实践中必须坚决落实。二是健全党中央对重大工作集中统一领导的体制，完善中央全面深化改革委员会等党中央决策议事协调机构以及地方决策议事协调机构。三是完善推动党中央重大决策落实机制与督查问责机制。四是完善全国人大、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院等国家机构的党组每年向中央政治局及其常委会汇报工作的制度。五是健全维护党的集中统一的组织制度。
4.完善党的领导制度要坚持战略思维，发挥党的领导制度体系对国家治理体系的统领性作用
以毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等为主要代表的中国共产党人善于从战略全局看问题。习近平总书记也强调要用战略思维看问题。战略思维是“高瞻远瞩、统揽全局，善于把握事物发展总体趋势和方向”的思维方法。要治理好我们这个大国和大党，必须坚持战略思维。改革开放以来，党“开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。这个“全新的角度”就是通过完善党的领导制度、组织制度，充分发挥党的领导制度在推进国家治理现代化中的独特优势，这正是战略思维的体现。
党在国家治理中处于总揽全局、协调各方的领导核心地位，承担着领导和执政的双重角色。党的领导制度在国家治理体系中的统领地位，是党的核心地位的必然反映、内在要求。可以说，在国家治理中“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本”。
要发挥党的领导制度体系对国家治理体系的“统领性作用”或引擎作用，“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。首先，要认真落实党组制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。2019年4月党中央印发《中国共产党党组工作条例》。党组已成为实现党的全面领导、依法执政的关键中介和枢纽。以中央层面为例，党中央作为党的领导决策核心作出的决策部署，中央层面的“五个党组”要贯彻落实。其次，从党更好领导各项事业的角度上看，“把党的领导落实到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局各方面”。最后，要“以加强党的全面领导为统领”深化党和国家机构改革。统筹设置党政机构，形成党政分工合作、运转协调、统一高效的领导体制。如组建国家监察委员会，同中央纪委合署办公，以加强党对反腐败工作的集中统一领导。
此外，坚持和完善党的领导制度的重要任务是切实“加强党的组织体系建设特别是基层党组织建设”。党的力量来自组织。党的领导“体现在党的严密组织体系和强大组织能力上”。要全面加强各层级各领域党组织建设，“形成上下贯通、执行有力的严密组织体系”。除了坚决维护党中央权威之外，关键在上下“贯通”、上下“有效衔接”。只有地方、基层的党组织“执行有力”，才能确保党中央决策部署得到有效落实。
总之，坚持和完善党的领导制度是“守正”与“创新”的统一。始终坚持党的领导制度这一我国的根本领导制度就是“守正”，今后要进一步推动党的领导制度创新，以刀刃向内的自我革命精神不断完善党的领导制度体系，发挥党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势。只有充分发挥“中国之制”的制度优势，才能成功实现“中国之治”。
（作者系北京航空航天大学马克思主义学院教授、博士生导师）
网络编辑：同心
来源：《马克思主义研究》2021年第11期。
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