尧楚楚：列宁晚年加强执政党监督的思想及其启示

　　十月革命成功后，列宁领导的布尔什维克党成为了执政党。经历了数年的艰苦奋战，走出了战争阴霾的苏联，随着新经济政策的实施，其国内经济形势也渐渐好转。然而，苏联国内、党内的政治环境陷入令人担忧的局面：首先，执政党内部官僚主义盛行。“我们所有的人都陷在‘各部门’的官僚主义的臭泥潭里”[1]，到国内战争结束时,国家机关和党的机关官僚主义已十分严重，严重影响到经济社会发展的新形势；第二，布尔什维克党内权力过于集中，甚至不允许党内有派别活动。1921年初，党内一切派别组织都被解散，党内的批评和不同意见因此而锐减；第三，苏维埃对执政党监督制约功能减弱。1918年11月第六届苏维埃代表大会时，布尔什维克党的代表占全部代表席位的97%，形成绝对的多数，这就弱化了苏维埃对执政党监督制约功能；第四，来自其他党派的舆论监督被严重削弱。苏联于1918年7月确立了一党专政的体制，其后，不仅限制其他党派的活动，并且查封了其他党派的报刊等机构，这样来自其他友党、反对党的监督大大减弱。

　　面对日渐衰败的党内民主状况，列宁希望通过对党的最高机构及监察机构的改革，把单纯对下级、对违纪党员个人的监察制度，扩展为对党的领袖、决策高层及同级党委进行监督的监察体系；同时，通过增强中央监察机构的力量，建立党内权力制约机制，以达到改善党内政治民主环境的改革目的。

　　一、列宁晚年加强执政党监督思想的主要内容

　　列宁晚年加强执政党监督的思想可以概括为：以改革党的最高机构为突破口，增强党内监督权力，建立权力制约机制；加强对党、尤其是对党最高层的监督，增强监督实效，改善党内民主状况。列宁针对当时党内民主方面存在的一些突出问题，还进行了改革方案的设计，其加强执政党监督的具体制度构想可归纳为以下几个方面：

　　（一）设立党的最高代表会议，行使党代会闭会期间职权

　　列宁领导时期，俄共（布）实施党代会年会制，理论上，党的全国代表大会是党内最高领导机关；然而，由于条件限制，党内很多问题无法在每年仅召开一次的党代会上进行讨论。俄共（布）成为执政党后，党员人数增多，党代表的数量也随之增多；到八大时，有发言权的党代表已达403人，召开党代会存在会期长、难以达成一致的决议等实际困难；党代会的决策、监督作用也因此难以发挥。因而，列宁建议的“把中央全会完全变成党的最高代表会议，每两月开会一次，有中央监察委员会参加”，“中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上变成党的最高代表会议的道路”。[2]这实际上就是设置一个常设机构，代行党代会闭会期间职权。列宁此构想的目的在于健全党代会闭会期间党内最高权力的运行机制，巩固党代会作为党内最高领导机构的地位，防止权力过度集中与中央委员会。党的最高代表会议实际上就由两个互不隶属的平行机构（即中央委员会和中央监察委员会）组成：一方面中央委员会与中央监察委员会构成的最高代表会议较之于党的全国代表大会更容易召开；另一方面，中央监察委员会委员参与党内最高代表会议使得对党内的决策高层的监督成为可能。因此，由这样一个常设机构来行使党代会闭会期间的权力，发挥党代会的决策、监督职能，能更好地加强对中央委员会、政治局、组织局及书记处等机构权力的制约与监督。

　　（二）扩大党内监察力量，建立权力制约机制

　　1918年7月，俄共（布）实施一党专政体制，权力的重心随之逐渐转移至执政党内；同时，由于查封其他党派的报刊等舆论机构，来自党外的监督力量也随之被削弱；党内高度集权体制逐渐形成，党和国家机关官僚主义盛行。此种状况令列宁感到忧心忡忡：“我们的国家机关整个说来受旧精神束缚和浸染最严重”[3]。在这样一种政治环境下，如何解决党内权力制约问题成为改革的关键。对此，列宁设想通过扩大党内监察力量来建立党内权力制约机制，以此改善党内民主状况；列宁增强党内监督权力的具体措施主要包括以下两个方面：

　　一是增加中央监察委员会的人数。中央监察委员会过去只有5名正式委员，2名候补委员，这显然已经不能适应新形势下的工作需要。因而，列宁建议“代表大会从工人和农民中选出75-100名新的中央监察委员”。[4]中央监察委员会的人数增加了数十倍，与中央委员会人数大致相当，列宁此构想显然是出于增强党内监督力量，平衡党内决策和监督的权力的考虑。二是是赋予中央监察委员与中央委员同等的权利。列宁建议党的全国代表大会“当选者也像一般中央委员一样......也应享有中央委员的一切权利。”[5]此建议的目的在于通过赋予中央监察委员会委员与中央委员会委员同等的权利，增加中央监察委员会的力量，以此增强对党的高层的监督力度。

　　（三）明确指出需要监察、检查党的最高层

　　列宁明确提出了要监督党的最高层，这对于加强对执政党自身监督具有重要的意义。苏共十一大的《检查条例》只提到了对书记处、组织局的监督，但对于党内最高的决策机构———政治局的监督，却未提及。列宁在此基础上提出中央监察委员会主席团与工农检查院院务委员会应派出一定人数出席中央政治局会议，检查送交政治局审理的各种文件。“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，来妨碍他们提出质询、检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事”。[6]列宁甚至提议“为更好地、绝对地了解情况，凡与政治局会议有关的文件，一律在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员”。[7]列宁晚年加强党内监督制度设计的重点之一在于加强对党的领袖、党的中央委员会及领导机关进行监督，这些举措能够加强对党内最高决策权力的制约，改善党内民主状况。

　　（四）将党的监察机构与国家监察机构协同起来运行

　　列宁一贯坚持党政分开，在监督体系上主张把中央监察委员会与改组后的工农检查院的主干部分结合，使之协同运行，以提高监督工作的质量。列宁在《怎样改组工农检查院》中建议到“主张将工农检查院人数精简到300-400人，并且让中央监察委员会派一些中央监察委员到工农检查院工作。”[8]列宁认为改组工农检察院可以提高工农检查院的地位及工作质量，同时也能密切机关工作人员与群众的关系。此外，列宁还非常重视检查执行的效果，“我们应该不断地使自己不仅善于作出正确的决议，而且还善于检查和要求把已开始的事情进行到底。”[9]

　　二、列宁晚年加强执政党监督思想的历史局限

　　由于列宁晚年已身为执政党的领袖，其特定的政治利益使其难以摆脱其阶级局限性来思考对执政党的监督问题，加之晚年饱受病痛折磨，在加强对执政党监督的制度设计方面考虑欠妥也是难以避免的，具体表现在如下几个方面：

　　第一，对监察委员会与党委会的关系考虑不缜密。一方面，他强调监察委员会与党委会是互不隶属的两个平行的机构，并且各级监察委员会的委员与其同级党委会委员享有同等的权力；然而，另一方面他又强调“对监察委员会的决议，同级党委必须执行，不得撤销，二者不能协调时，提交同级党代会或上级监察委员会解决”。[10]这就使得党的委员会受同级党代会领导，同时也受同级监察委员会与上级监察委员会领导。如此的制度设计是不合理的并且自相矛盾的。此外，在列宁的设想中，代行党代会闭会期间权力的机构“最高代表会议”是由中央委员会和中央监察委员会构成，这两个机构的人员在最高代表会议中的职权划分也没有明确规定。

　　第二，未充分重视党章对权力的制约和规范作用。列宁在最后的“政治遗嘱”中提到的“将斯大林调离总书记岗位”就反映了这一点。当时苏联的政治体制是从夺取政权的秘密斗争时期延续下来的，所以领导人的个人素质、品质在很大程度上决定着党、国家和社会的前途和命运。由于当时斯大林和托洛茨基这两个党内最有影响力的领导人之间有着深重的矛盾，并且斯大林个人集权思想十分严重，列宁感到中央的稳定性会出问题，党内可能由此会出现分裂，列宁有“仔细想个办法把斯大林从总书记这个职位上调开”[11]的想法。尽管就当时党内现实状况来说有一定的合理性，但是也是考虑欠周的，这不能从根源上解决最高领袖集权的问题：苏共党章对“党的总书记的具体职责和权限以及总书记在党中央的地位”这一问题从来都没有做过明文的细致的规定。列宁只考虑到如何通过加强党中央的监督力量来强化对党内高层的监督（尤其是对领袖的监督）和把斯大林调离总书记职务，而未曾设想如何以党章党法来给总书记定性、定位，并且限定其权力和任期。从后来苏共的执政历史来看，依靠党章、党法来制约、规范权力的运行才是根本的解决之道。

　　第三，对于异体监督的作用没有予以充分重视。十月革命成功前，布尔什维克党受到的监督来自其他各个政党及媒体、社会舆论等；十月革命成功后一段时期内，苏联受到来自资本主义国家的战争威胁，而战争环境对国家机器及执政党起到了监督的作用。随着战争的结束及一党专政体制的确立，来自战争大环境和党外监督都不复存在；此种情况下，列宁认为对执政党的监督只能由执政党自身来完成了。因而，他提出增加中央委员会、中央监察委员会人数、设立党的最高代表会议、改组工农检查院等改革建议。然而，在高度集权的一党制国家中，仅仅依靠执政党自身的监督是难达到对权力制约的目标的。

　　从列宁口述的《我们怎样改组工农检查院——向党的第十二次代表大会提出的建议》、《宁肯少些，但要好些》等文章中提出的加强监督的“改革党的最高机构；统一党、国家的监察；总书记、政治局必须列入受监察的对象”[12]等诸多具体建议来看，列宁在加强执政党监督构想中都缺乏引入党外监督力量这一重要部分，即没有重视异体监督的作用，这也是其加强对执政党监督思想方面的疏漏。

　　三、列宁晚年加强执政党监督思想的现实启示

　　列宁晚年关于加强执政党监督的思想具有前瞻性与开创性，其许多具体的制度构想对于改善当时苏共内部民主状况具有重要的现实意义。但由于遭到斯大林的肆意否定、篡改，列宁关于加强执政党监督的制度构想没能得到很好的实施。尽管如此，列宁晚年对于加强执政党监督的思想创新对于中国共产党加强自身监督，推进党内民主建设具有重要的现实启示。

　　(一)强化党代会最高领导地位，提升党代会决策、监督实效

　　党的代表大会制度是党的根本组织制度和领导制度，也是党内民主的基本实现形式和最重要的制度载体。然而，中国共产党党代会制度的现状是：现行党章中仍未明确党代会作为党内唯一的最高权力机关的地位；并且按现行党章规定，党的全国代表大会五年召开一次，未实行党代会的年会制。本应作为党的最高领导机关的党的全国代表大会，在目前党内权力运行中存在“非连续性”和“虚置”[13]的问题。因而，强化党的全国代表大会作为党内最高权力机构地位，完善党代会闭会期间的权力运行机制则是保障其决策和监督作用充分发挥的关键所在，具体来说，要解决如下几方面问题：

　　首先是恢复实行党代会年会制。既然党的代表大会是党的最高领导机关，那就理应实行代表大会年会制，以便每年都由党代表大会来进行决策。中国共产党建党之初，尽管处于地下秘密斗争状态，却依然遵照马列主义建党学说，坚持党代表大会年会制，即从1921年到1928年间，基本实行了党代会年会制[14]；然而，由于战争及其他政治因素的影响，其后未能很好地实施党代会年会制；1956年八大召开，不仅恢复了早党代会年会制，而且在总结国内外历史经验的基础上开创了党代会常任制；然而，由于1957年党的思想路线出现“左”倾化，并日益扩大化，党代会年会制遭到破坏；改革开放后，1982年召开的十二大通过的新党章规定“党的全国代表大会每五年举行一次”，仍未恢复以往的党代会年会制。

　　第二，是关于党代会闭会期间权力运行的问题。列宁晚年提出了“设立党的最高代表会议来代行党的全国代表大会闭会期间职权，这个党的最高代表会议由中央委员会和中央监察委员会这两个互不隶属的机构组成”这一制度设想为中国共产党提供了新的思考路径；列宁在阐述中央监察委员会和中央委员会关系方面存在的一些考虑欠周之处也给我们提供了历史参考。然而，从目前中国共产党党内政治环境来看，应设立党的代表大会闭会期间的专门的常设机构行使党代会的决策权、监督权，而不能简单地将中央委员会与中央监察机构中部分委员组成最高代表会议，作为党代会的常设机构。对于党代会闭会期间权力如何运行这一问题，国内学者也提出具体建议设立党代表大会闭会期间的常设机构———代表大会常务委员会，党代表归常委会领导，而不由党委会领导，以便充分发挥常任制党代表的作用。[15]

　　第三，是党代会的会议的召开过程中实施民主决策的问题。列宁领导时期，党代会召开过程中的民主决策和民主监督都得到了真正的贯彻落实。一方面，在列宁领导时期，凡是不同意中央委员会的观点者都可以在代表大会上做“不同观点的副报告”，以便提出2个或多个方案供代表审议；另一方面，党代表都在全体大会上发言，而不仅仅限于小组发言，允许对党的理论、纲领、路线、方针和政策展开争论。[16]经一定数量代表联名签署，还可以提出新的议案；与会代表还可以在适当的场合提出自己的动议，发表自己的意见和主张，同时有权利对中央委员会工作和中央领导人的工作提出批评、质询和问责。这样切实发扬民主的会议形式也为中国共产党进一步加强和改善党代会的召开方式提供了有益的参考。

　　（二）必须进一步完善以党章核心的党内监督制度的改革

　　党章是中国共产党各项组织原则的集中体现，因而，进一步完善党章中对党内监督制度的规定是解决党内监督的关键。目前，中国共产党党章中对于党的最高领导机关、中央委员会和中央监察委员会的职权及其关系阐述不够清晰，具体表现为：

　　第一，党的十六大通过的新党章第十条第三项规定：党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。此种提法存在不合理之处。既然党的中央委员会是由党的全国代表大会产生，那么理应向党的全国代表大会负责，那么它如何能和党的代表大会共同享有党内最高领导机关的地位呢？党内存在两个最高领导机关，那么，“最高领导权力”由如何体现呢？现行党章对此并没有阐明。按照马列主义的建党学说，党的中央委员会应当是党的全国代表大会的执行机关；因而，将党中央委员会同党的全国代表大会并立为党的最高领导机关这一提法是有待改进的。从列宁1903年起草的党章起，俄共党章一直都坚持“党的最高机关是党的全国代表大会”，1919年俄共党章将此提法进一步完善为“党的代表大会是党的最高领导机关，各级党委会是代表大会的执行机关”。[17]在党章中明确党的全国代表大会作为党内唯一的最高权力机构及其具体职能和权限，有助于加强党的全国代表大会发挥最高决策和监督权，提升党内民主。

　　第二，是关于中央委员会地位和职权问题。上文提到，现行党章仍将党的中央委员会与其产生机构党的全国代表大会并立为党的最高领导机构。中国共产党党章第40条规定“中央委员会可以撤销其委员的职务。”中央委员会委员是由党代会选举产生的，党章中没有明确规定党代会对中央委员具有罢免权，却赋予党的中央委员会可以撤销委员的权力。这是党内权力结构的错位，是不合理的。实际上，列宁早就强调过“让代表大会选出的中央委员会有权开除中央委员，这是任何时候任何民主制和任何集中制都不容许的。”[18]列宁时期，党的中央委员会作为党的全国代表大会的执行机构，每2个月召开一次党中央委员会全体会议，并向党的各级委员会报告关于自己活动的书面报告。[19]而中国共产党十六大通过的新党章仍未对中央委员会的职权与职责作明确的规定。对于中央委员会全体会议的会期也只是简略第规定每年至少召开一次。因此，要从党章的完善入手，明确中央委员会及各级党委的职责和权限，以防止权力过度集中。

　　第三，是关于中央监察机构的地位与职权问题。中国共产党目前的党内最高监督机构是中央纪律监察委员会，虽然其职责较为明确，但由于其仍然是归各级党委领导，因而其监督作用难以发挥。列宁领导时期，俄共（布）于1920年设立中央、区域和省三级监察委员会，其机构及组成人员由各级党代会选举产生，享有和同级党委相当的地位，专职监督同级党委成员。列宁晚年强调要加强对党的最高层的监督，要将总书记、政治局列入受监督对象。对于中国共产党来说，赋予党内监察机构独立的权限、与同级党委平行的政治地位是提升党内监督机构工作质量和效用的关键所在。

　　（三）必须加强党外各监督主体对中国共产党的民主监督力度

　　一是加强和改进社会监督。社会监督不仅属于党外监督，而且是国家权力之外的监督，是真正意义上的异体监督。社会监督不仅是多数人的直接的监督，而且是自下而上的监督，这相对于党内的自上而下的巡视制度监督、同级的纪律监督来说，更具有积极的意义。列宁历来重视人民群众对党和国家机关进行监督的主体作用，认为“广大群众自觉地行使国家权力监督权是社会主义国家的力量源泉之一”。[20]列宁晚年，针对日益严重的官僚主义，他从新的高度提出了进一步强化人民监督主体作用的问题，提出要到“我国专政根基最深的地方去发掘新的力量”，即到工人和农民中去发掘新的力量来充实监督队伍。[21]因此，只有保证了广大人民、社会舆论对党和政府的进行监督的民主权利，才能在真正意义上发挥异体监督的作用，使得此种监督起到真正的实效。

　　二是加强各民主党派对中国共产党的民主监督。十月革命成功后，列宁领导的布尔什维克党成为执政党面临了来自资本主义的侵略战争，战争胜利后，苏联实行了一党制，查封了其他友党、反对党的出版机构，造成了“党外无党”的政治局面，从而失去了其他政党对其自身的监督，走向了集权与专制，这也是俄共最后走向覆灭的重要原因之一。因而，对于中国共产党来说，强化各民主党派对中国共产党的民主监督作用，才能更好地促进中国共产党党内民主的发展。加强和改进民主党派对中国共产党的民主监督，应在以下几方面做出努力：营造宽松的政治环境，以法律法规的形式保障民主党派对中国共产党进行民主监督的权利；拓宽各民主党派的监督的渠道，强化其参与权、监督权等。

　　【参考文献略】

　　

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