王国敏、王元聪：我国城镇化发展的四大误区

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我国城镇化发展受到诸多因素影响，也存在诸多问题。如果仅就城镇化论城镇化，就可能陷入头痛医头脚痛医脚的窘境。鉴于此，本文拟从以下四个方面探讨城镇化发展的误区。HNS品论天涯网

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一、理论预设误区：城乡二元分隔下的城镇化实践HNS品论天涯网

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一般地看，“化”，意味着从A状态“化”为B状态。这意味着，A、B两个状态即便不是对立的，也是分离的。那么，城镇化这个概念就暗含着城市和乡村的分离，而这种分离的本质就是市民和农民的划分。HNS品论天涯网

1．中国城乡二元结构的缘起HNS品论天涯网

20世纪50年代，我国开始了规模宏大的社会主义探索。为在中国这个农业大国尽快实现工业化和现代化，国家逐步确立了计划经济体制，城乡二元结构正是这一体制中的重要构成。城乡二元结构的实施手段，是在全国范围内推行城乡分治的户籍制度，即以居民所从事产业的差异性为标准划分农业户口与城市户口。这种城乡二元划分，并非在经济社会发展后，传统部门与现代部门的自然分离，而是依靠政府强力推动。这种行政推动导致城乡划分的一刀切，并形成城乡二元结构和相应体制，无法与当时的经济社会生产力发展水平相协调。此外，我国的城乡二元结构不仅表现为现代工业部门与传统农业部门之间的二元经济结构，还衍生出城市社会与乡村社会的二元社会结构。也就是说，农村与城市的分离及二元化，是全方位的。由此导致传统农业与现代工业、落后农村与先进城市之间的“双二元结构”。HNS品论天涯网

2．二元体制下我国城乡居民身份差异明显，职业变动弹性大HNS品论天涯网

在中国，农民和市民都是一种身份，二者的差异是身份差异。当代西方国家也有农民、工人、医生、教师、律师等，但是，这些都只是职业差异，而绝非身份差异。但在中国，这些群体不仅是职业差异，同时也是身份差异。城镇居民与农村居民享受的待遇也完全不一样，陆学艺称此为“城乡分治，一国两策”。在某种意义上，这种身份差异甚至是几千年封建等级制度的残余。瞿同祖将中国古代社会概括为“法律不仅明文规定生活方式因社会和法律身份不同而有差异，更重要的是不同身份的人在法律上的待遇不同”。这一概括经过适当修改，似乎也适用于城乡二元社会。HNS品论天涯网

改革开放至今，国家逐步放宽了农民进城务工的条件限制，农村大量的“农业零值劳动力”纷纷涌向城市，从农业转向工业或服务业。进城农民获得了一种新的、非制度化的，但又最真实和最重要的身份——农民工，一种扭曲却又真实存在的生产状态和身份状态。一方面，农民工在法律和制度上是农民，因为他们属于农业户口。另一方面，农业日渐成为副业，而工业和城市服务业成为他们的主业，这使他们越来越不像农民，因为许多农民工二代根本不会从事农业生产。农民工身份，积极地看，它使得农民工可以在农民与工人两种身份之间自由切换，享有较大身份弹性；消极地讲，农民工身份具有巨大的不确定性，回农村不愿意，到城市又无法安居乐业，广大农民工无法为自己的人生进行明确定位和规划，进而无法将自己的整个人生资本进行长远的规划和投资，也就无法充分发挥其社会效应。HNS品论天涯网

3．城乡二元向一元转换的不彻底性不利于城镇化发展HNS品论天涯网

20世纪80年代以来，国家陆续出台了一系列关于城镇发展规划、放宽农民户籍、加快发展现代农业的政策，旨在逐步缩小城乡居民的待遇差别。可见，国家致力于从体制机制层面破除城乡二元，实现向城乡一元转换，但这只是抓住了二元体制呈现出的矛盾表象，而未能真正触及其矛盾内核——城乡居民待遇均等化。HNS品论天涯网

当前，我国仍处于城乡二元分割体制之下，这给学术研究、政策制定和制度实施都造成了严重的思维惯性。在讨论如何解决“三农”问题时，人们总是以城乡二元为预设，将城市视作先进的，认为城市是用来“化”农村的。但是，这一预设并不可靠，发达国家后工业化可以给我们许多参考和借鉴。在当今欧美发达国家，与其说城镇化已经完成，不如说开始了新的一波城镇农村化。许多工业零散地分布在小镇甚至乡间，上层人士日益追求乡村生活。而居住在大城市中心的，恰恰是普罗大众。需要说明的是，当代新型工业化日益呈现出取代传统工业化的趋势，以高科技为基础的新型工业突破了大量集中劳动力、土地等生产要素的限制，使工业的分布更加自由，从而弱化了城市和乡村的差异。在此背景下，如果继续坚持以城市“化”农村的预设，有可能错失我国跨越式发展的良机。为什么？因为，经过几十年的发展，我国已经具备相当雄厚的工业基础、规模和技术，对于大多数企业而言，我国的信息技术能够足以支持他们的生产尤其是信息交流，加之工业生产不断细化与交通网络的日益发达，这些都为新型工业突破空间限制创造了重要条件。这意味着，若继续单方面强调以城市“化”农村，很可能错失我国产业跨越式升级、农村和城市跨越式发展的良机。HNS品论天涯网

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二、发展规划误区：缺乏身份转换后的长远规划HNS品论天涯网

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从人类历史长河看，多数国家的城镇化是经济社会发展的必然结果，属于自然城镇化。与此不同，中国的城镇化则是政府主导型城镇化。谁主导，谁负责。在如此城镇化下，政府应为被城镇化的农民负责。虽然这种负责不是包揽兜底，但为被城镇化的农民提供发展规划和基本保障，是政府的政治责任。因此，农民进城之后怎么办？成为了政府、学界和整个社会不得不思考的重大问题。HNS品论天涯网

1．城镇化发展规划中的“人”与“物”HNS品论天涯网

关于城镇化的发展规划误区，无论在理论层面还是实践层面，都对之缺乏关注。目前关于城镇化发展规划的讨论主要集中在两个方面：一是“人的城镇化”表现为重“表象”轻“实质”。当前，多数国家通常将城镇人口数量作为衡量城镇化水平的重要指标，因而中国不少地区在不尊重农村居民意愿前提下，不惜违规操作使农民被“农转非”。然而，人口在物理空间上向城镇聚合，只是城镇化的表征之一。真正的城镇化，除了人口聚集外，更要坚持以发展生产力为基础前提，以聚集现代产业要素为重要保障，以转变生产生活方式为有力支撑，以增强社会交往能力与文化适应性为目标导向。二是“物的城镇化”表现为重“数量”轻“质量”。大量农业人口转化为城镇人口后，需要增强城市系统的承载能力以满足其生产生活需求。这就要求城镇建设要坚持数量与质量并举，但在实践层面，城镇的经济运行、社会管理、环境优化等方面都未能协同跟进，只是在形式上将农民“农转非”，至于农民进城后的发展规划更是无从谈及。HNS品论天涯网

2．政府应为行政主导型城镇化承担规划责任HNS品论天涯网

在自然城镇化中，农民成为市民，是零星、分散的个体行为选择，这是农民基于对在农村和城市生活与发展进行全面权衡后做出的理性选择。虽然农民的理性是有限的，但他们总会做一些“成本­—收益”分析，尤其会对进城后的发展机遇和生活风险进行评估。尽管这种评估是非专业的，也可能欠科学，但总比在政府主导下随大流更可靠。此外，在自然城镇化中，进城是个体自愿的选择，个人对自己的行为负责，所以，即便进城后的生活和发展不及从前，他也无法归咎于政府。但是，政府主导型城镇化则不同，新的市民有理由将生活不如意的责任归咎于政府。因此，没有后续发展规划的城镇化，有极大的盲目性和后遗症。HNS品论天涯网

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三、价值导向误区：以城镇化为手段提振疲软经济HNS品论天涯网

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将城镇化作为提振经济的短期措施，这是不当的。虽然城镇化有促进经济增长的功能，但城镇化不只是一个产业，甚至不仅是多个产业，而是综合、复杂、全面的社会转型。仅将城镇化作为经济增长新热点，是对城镇化功能的大幅贬低。HNS品论天涯网

1．由斯蒂格利茨关于中国城镇化言论引发的思考HNS品论天涯网

斯蒂格利茨曾说：“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，同时也将是中国在新世纪里面临的第一大挑战。”有人抓住斯蒂格利茨提及的经济“火车头”，力图将城镇化作为推动经济增长的热点，却忽略了“第一大挑战”。为什么城镇化既是火车头又是挑战？因为城镇化不是一个产业，甚至不是多个产业，而是综合、复杂、全面的社会转型。如果只看到城镇化的经济“火车头”价值，而漠视其挑战性，只顾一端而不及其余，后果会很严重。不可否认，城镇化具有推动经济的功能，但是，城镇化远不只有经济功能，还有政治功能、文化功能、社会功能等多种功能，因而，应科学衡量城镇化的经济功能在诸多功能中的权重，且城镇化的诸多功能的权重不是固定的，而是动态的，必须遵循城镇化规律，不要刻意放大或缩小城镇化的经济功能，可以此来解释“第一大挑战”。HNS品论天涯网

2．以城镇化为手段提振经济增速是价值导向误区HNS品论天涯网

有观点认为，城镇化的发展机遇可以促进中国经济保持长时间的中高速增长，但是，这种考虑无法回避如下几点：第一，如果将城镇化作为提振疲软经济的重要手段，那么，城镇化完毕后，又靠什么提振经济？因此，这种考虑即便不是杀鸡取卵，也是寅吃卯粮。第二，如此考量下的城镇化，仍然是粗放式的经济增长思维，属于做大而不是做强，无法直接促进产业升级。甚至，即便表面的城镇化实现了，获得了短期收益，若被城镇化的农民无法获得市民待遇，或者即便获得了市民待遇，但由于经济转型不成功，经济增长乏力，也容易陷入中等收入陷阱，市民生活水平没有达到合理水平，反而会导致更多的城市病，甚至造成社会不稳定。HNS品论天涯网

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四、产业布局误区：城乡问题的关键症结HNS品论天涯网

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20世纪50年代以来的城乡二元结构，是通过计划经济和户籍制度，最终以产业布局来实现。由于绝大多数工业和先进产业都集中在大中城市，大中城市聚集了各种稀缺的高端资源，从而使城乡呈现为两种差异巨大的社会，城市对农村具有绝对的优越性。在这种情形下，农民极其渴望成为工人或城镇居民。20世纪80年代以来，城市集中的人口越来越多，而城市本来的规划根本没有考虑这些农民工的需求，以致出现了城市病，并且越来越严重。HNS品论天涯网

1．产业分布失衡是城乡问题的关键症结HNS品论天涯网

要解决中国城乡问题，关键在于缩小城乡差别。缩小城乡差别的关键，又在于调整产业布局。中华人民共和国成立初期，要在落后的农业国迅速实现工业化，而将工业及其他主要产业集中于大中城市，尚有相当合理性。但如前所论，在当代高科技条件下，随着交通网络、信息技术的迅速发展和分工的日益细化，以前集中于城市的某些资源可以以很低的成本分布到乡村，新型工业向农村地区转移已具备较完备条件。在可预见的未来，新型工业化对空间的突破，很可能使传统的农村地区实现跨越式发展，超越大城市。这本是解决“三农”问题，甚至实现国家全面协调、健康持续且跨越式发展的大好时机，但是，政府缺乏相应的引导和政策鼓励，产业布局仍然大幅向大中城市集中，使各种高端资源也大幅向大中城市汇集，造成产业分布极不均匀，城市病越来越严重，农村越来越萧条。HNS品论天涯网

2．产业布局失衡加大了城乡发展差距HNS品论天涯网

在今天的中国农村，教育和医疗两大基础公共服务远远不如城市。只有这两个问题解决了，农村的生活环境和水平才可能达到甚至超过城市。但是，优质教育资源和医疗资源不可能无条件到达农村，因为这些资源本身是一种投资。这些资源投放在农村要获得合理的回报，就需要农村具有足够的消费能力。如果农民就近就业不充分，实际在农村生活的人就会大大少于户籍统计的农村人口，农村的消费能力也随之下降。显然，优质的教育与医疗资源在农村地区的回报率就会很低，就不会遵循市场机制而到农村地区寻找市场。因此，要缩小城乡发展差距，需要从产业布局层面着力。HNS品论天涯网

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来源：《思想战线》2015年第6期，原文标题为《我国城镇化发展的四大误区及对策研究》HNS品论天涯网

网络编辑：岚河水HNS品论天涯网