翁 鸣：村庄治理的“青县模式”

　　近十年来，在我国村民自治进展尚未获得整体性突破的同时，一些地方进行了积极的探索，特别是针对制约村民自治发展的深层次问题，通过农村基层的改革实践，在农村治理机制方面取得了颇有价值的进展并积累了宝贵的经验，这对我们研究农村民主政治发展具有重要的意义。

　　村民自治作为我国农村改革的重要内容之一，虽然立法较早、实践期较长，但却争议较多、进展缓慢。现阶段村民自治最突出的问题是“乡村关系”和“两委矛盾”，这些问题的解决需要借助于农村政治体制改革。“乡村关系”的实质是国家政权与农村群众自治之间的关系，农村治理意味着多元主体共同参与农村事务管理，也就是说，从传统的国家权力对农村的管理方式向国家管理与农村自治相结合的治理方式转型。有的学者指出，村民自治作为一种来自乡村内生型的治理机制嵌入到原有的自上而下的治理机构中，必然会产生机制性摩擦，其中最突出的是纵向的行政机制与横向的自治机制的碰撞。我们对上百名县乡领导干部的专题调查表明，其中大多数人表示，虽然理解村民自治是一种社会发展趋势，但是民主管理、民主决策、民主监督与现行的农村管理方式和运行机制仍有很大的差距。

　　村民自治是我国农村民主政治发展的主要形式，村民自治实施的一个重要条件是国家向农民适当的放权，正如邓小平所说：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”。村民自治作为我国基本政治制度中的组成部分，其作用发挥需要有一系列具体制度的配合和支撑，而这些具体制度的探索和建立过程就是政治改革，即根据特定经济关系下不同利益主体之间的矛盾运动而对政治权力和政治权利进行变革和调整。从这个意义上讲，青县的探索是基于村级组织结构变化的体制（机制）改革，这种改革富有想象力和创造力，既没有超越现行的国家法律政策的总体框架，又对传统的农村组织结构及其职能设置、运作方式进行了整合和改革。

　　1．改变了传统的村级组织架构。青县改革的精彩之笔，不仅在于建立了村民代表会议制度，而且赋予了村民代表会议某些实质性权力。所谓村民代表会议（以下简称“村代会”）是指由每5-15户村民推选1名村民代表的人员所组成，经村民会议授权行使对村政村务的议事、决策和监督职权。授权方式一般采取将授权事项写入《村民自治章程》草案，经村民会议讨论决定，即完成全体村民向村代会的授权。村代会设置主席一职，由全体村民代表采取投票或举手表决方式产生，主要负责村代会的召集和主持等工作。村代会一般每月组织召开一次，凡是涉及村庄发展和村民切身利益的重大事项都需提交村民代表讨论，三分之二以上村民代表的表决通过即形成决议。

　　上述制度安排表明，青县的村代会已不是党支部或村委会的一个附属机构，而是由原来象征性民意表达的临时组织改建为常设性议事、决策和监督的实体组织。一方面，村民代表会议作为一个经常性的议事和监督平台，改变了由于村民会议的高成本和召集困难而造成村民自治难以深入的情况；另一方面，村民代表民主选举村代会主席，而不是由村支书或村委会主任直接兼任（这与其他地区的村民代表会议有着明显的区别），即村代会主席的授权来自于村民代表集体，这对改变主要村干部个人决定会议是否召开发挥了关键性作用。村级组织架构由原来的党支部、村委会调整为党支部、村代会和村委会，这不仅更多地引入民主参与的成份，显著地增强了农民群众这一主体的作用，而且在一定程度上改变了长期以来村庄权力始终自上而下的运行方向，有利于形成多种治理主体之间的认同与合作，有利于形成以农村党支部为核心、多元主体合作的环式治理结构。

　　2．调整村级组织的职责和权力。青县在形成新的村级组织架构的同时，以制度安排的方式明确了党支部、村代会和村委会的职责和权限，并强调这三个村级组织是目标一致、相互配合的关系，各自具有不可替代的重要作用。党支部作为农村工作的领导核心，发挥执政党基层组织的政治优势，特别是组织优势、宣传优势和群众工作优势，以村代会为主要工作平台，通过组织和引导村民积极参与村务管理和科学决策以及落实村代会决议等活动，实现党对农村基层的领导。村代会是一个由群众推选产生、表达村民意愿并参与村庄事务管理的独立组织，它主要负责讨论和审议村庄经济社会发展的重要议案以及涉及村民利益的重要事项。村委会从原来“议行合一”的职能调整为村务管理职能，村委会负责执行村代会形成的决议以及日常村务的管理工作。

　　青县探索了新时期党的农村基层组织领导方式的转变。村民自治是在人民公社体制瓦解和家庭联产承包责任制兴起的背景下产生，农村经济体制改变要求农村政治体制发生相应调整。原来“一元化”领导的权威主要是借助于集体经济组织对生产资料的控制实现，而现在和今后的领导权威则要依靠足够多数村民的同意。因此,农村党组织必须改变原来僵化的“一元化”领导模式，由全面的、具体的领导方式转变为总揽全局、协调各方的领导方式，由行政式领导方式提升为科学、民主、法治的领导方式。这种改革的根本原因就在于社会进步和农民群众对民主政治的要求，而代表人民根本利益的中国共产党人无疑应该成为这场政治改革的自觉者和领导者。但是，目前我国不少农村党员干部，包括部分地方领导干部尚未认识农村政治改革的重要性、必要性和紧迫性。青县模式初步回答了在社会主义市场经济和民主法治背景下，怎样改革和加强农村党组织建设、巩固党在农村执政基础的问题。

　　3．加强村级组织之间相互制衡。青县改革注意权力制衡和防止权力过于集中，主要有四个方面：一是村庄议事机制发生改变。由原来党支部的“一元化”领导（特别是党支部书记个人决策）转变为党支部提出议案、村民代表集体决策；二是增强党支部、村代会对村委会的监督措施。村民理财小组审核村务开支并否决不合理的开支，民主监督小组负责村务公开制度的执行情况；三是农村党务工作公开和民主评议党员干部。党支部讨论决定及工作布置，除必须要求保密的内容外，一般每年应向村民群众公开两次，村民代表和党员对党支部班子进行一次民主评议；四是村委会具有提出复议的权力。如果村委会不同意村民代表会议的决议，可提出复议。对复议结果仍不能接受执行的，可提请召开村民会议表决。

　　现代政治学强调权力须与监督同行，因为缺少监督的权力必然导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。防止权力腐败的两条路径是分权制衡和社会监督，前者是由承担不同功能的权力部门之间互相分立、互相制约；后者是指通过公民运用宪法和法律维护自身权益来抵制公权部门和当权者滥用权力。青县改革的一个重要探索，就是在村庄治理实践中运用分权制衡和社会监督，建立和健全农村民主监督制度，以遏制农村权力腐败现象。目前我国经济领域内腐败现象仍处于高发期，诱惑农村腐败现象滋生的外部因素增多，特别是城镇化进程带来的土地非农化，农业生产规模扩大带来的土地经营权流转，以及国家支持农业和农村的公共产品供给不断增加，使得农村干部手中权力和面临市场诱惑力都明显增大。由于村民自治制度的不完善，不可避免地造成村级组织决策和管理上的漏洞，而这些漏洞就是农村腐败现象产生的系统性因素。从这个意义上讲，完善制度建设可以从源头上遏制农村腐败滋生。

　　网络编辑：嘉扉