徐景一：经济新常态背景下地方政府治理集体劳动争议模式研究

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2014年11月，习近平总书记在参加亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上系统论述了中国经济新常态，指出其有三个主要特征:一是经济增速从高速增长转为中高速增长;二是经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收人占比上升，发展成果惠及更广大民众;三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这番论述表明，随着现阶段环境、资源、劳动力和土地等要素对经济增长的约束力逐步加大，在以去行政化为主旨的市场经济改革深化的进程中，经济结构调整与经济增速放缓已成为客观现实。劳动关系作为一国的基本社会经济关系，与经济运行状态紧密相关，经济增速的放缓，使得各地的集体劳动争议逐步显现，各地政府积极介人，纷纷制定了不同的治理模式以解决劳资争议。广东、天津与大连的地方经验表明，地方政府只有妥善应用制度、权力等政治、社会性资源，通过工会组织和集体协商等制度化路径，将劳动者的集体行动纳人体制内解决，才能实现劳动关系运行中的效率、公平与发言权的三角平衡。eCV品论天涯网

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一、广东、天津与大连集体劳动争议的典型案例eCV品论天涯网

1.广东南海本田新生代工人停工事件：劳动者利益与尊严的集体抗争eCV品论天涯网

广东经验的形成很大程度得益于广东省政府创新性的社会治理思路与理性对待劳动者集体行动的基本态度。在南海本田事件发生之初，本田企业应对工人停工的方式就是镇压威胁，这种方式直接引发了工人的激烈反弹，随着停工规模和时间的扩大，广东省政府开始积极介人，并且理性地把停工事件定性为经济型劳资争议而非群体性政治事件。在此基本认定下，解决南海本田事件的治理方式就是地方政府和工会作为第三方，积极推动企业和劳动者开展工资集体协商来平息停工。eCV品论天涯网

广东南海本田汽车零部件制造有限公司是日本本田公司在中国设立的首家独资公司。据有关数据显示，2010年南海本田公司日方管理人员的月均工资为5～10万元，而一线工人的月均工资仅为900～1500元，日方管理人员与本土一线工人的收人相差50倍左右，二者形成鲜明的对比。一线工人的工资不仅起薪低，其涨幅也极为缓慢。2007～2010年在物价普涨的状况下，工人微薄的收人仅能维持在当地最低工资水平线上，只能满足基本生活需要。2010年5月17日，南海本田公司约1400名新生代工人因对工资待遇的水平、决定机制以及同工同酬等间题的不满，以“统一着装、口罩遮脸、散步、静坐”等理性、非暴力的抗争方式开始集体停工。由于缺乏工会的组织，工人停工处于无序无组织状态。同时，由于工人对工会和地方政府的不信任，使组织工人与企业的集体谈判极为困难，致使南海本田公司从5月17日～6月4日停产19天，造成本田所属中国五个厂区损失产值日均2.4亿元。2010年6月4日，代表资方的南海本田总经理山川一穗及其日方管理人员、律师，与代表劳方的30名工人代表，在第三方佛山市南海区人力资源和社会保障局与劳动关系劳动法专家、中国人民大学劳动人事学院常凯教授的参与协调下，经过近7个小时的集体谈判，劳资双方最终达成工资协议：一线工人人均加薪500元人民币（其中基本工资300元，补贴66元，特别奖134元），自此，南海本田公司停工事件得到解决。eCV品论天涯网

南海本田停工事件平息后，在广东省、佛山市、南海区、狮山镇四级工会的努力下，南海本田企业工人通过民主方式，自下而上建立工会小组、工会分会，并通过民主选举产生了新的企业工会副主席，增设新的工会委员会委员。南海本田企业工会在不到一年的时间内组织了两次工资集体协商，广东省总工会副主席孔祥鸿自始至终参与其中，为工人一方代表出谋划策。在2011年2月份第三次工资集体协商时劳资双方由于分歧过大导致谈判出现僵局，广东省总工会副主席孔祥鸿及时施加影响与压力，使协商得以顺利进行并达成双方满意结果，最终方案获得企业职工代表大会通过。2011年2～3月，在南海本田企业工会主导下，工人与企业资方开展工资集体协商两次，最终以给工人加薪611元（其中基本工资561元，奖金50元）的结果达成协议。2010年5月～2011年3月，经过两次工资集体协商，南海本田工人工资收人涨幅已增至1111元。eCV品论天涯网

2.天津丰田合成二厂停工事件：地方政府的强力介入与维稳考量eCV品论天涯网

天津经验是地方政府治理集体劳动争议中具有典型传统的权威管理的另一种思路与策略，其经验可以概括为，地方政府直接介人劳资争议，以政府权力对停工工人进行压制，通过社会各层级行政管理网络，如社区、街道、村委会对参与停工的工人进行说服教育，使其放弃停工；同时也出于维护社会稳定的压力考量，地方政府也会对企业进行施压，迫使企业作出涨薪许诺以满足工人的利益诉求，最终平息停工。eCV品论天涯网

天津丰田合成有限公司第二工厂主要生产汽车仪表板等内部及外部零件。丰田合成二厂的一线工人的月工资为1100元左右，由基本工资（780元）、技术费（200元左右）、加班费（80元/8小时）构成，加班多的工人工资稍多一些，但还是要比其他汽车厂1500元以上的月工资少很多。2010年6月17日上午，丰田合成二厂物流科的工人开始停工，要求公司涨薪500元，否则不复工。很快工厂工作流程因物流科的停工受阻，到了下午，其他部门的工人也开始停工。天津市政府在获悉丰田合成二厂停工事件后，一方面出于维护社会稳定的考量，另一方面担心丰田集团是天津市的利税与就业大户，一旦停工事件处理不好，也许引起丰田集团撤资，政府就会面临近20万人的失业间题，于是开始直接介人丰田二厂停工处理。在17日晚10点半左右，政府出动了300多名警力，以强力压制的方式平息了停工。同时，政府对丰田企业施压，迫使其作出了基本工资涨薪300元的承诺。在18～19日之间，地方政府也动员了社区、街道、村委会等各层级的行政管理人员走访停工工人家中，劝阻其参与或再次组织停工。在地方政府强力介人、企业涨薪承诺与社会网络劝服的合力作用下，6月20日，工人陆续复工，停工平息。eCV品论天涯网

3.大连经济技术开发区连锁式停工潮：“以上带下”工资集体协商机制eCV品论天涯网

大连经验在地方政府治理集体争议中是非常具有代表性的典型案例，其经验可以概括为地方政府并不直接介人劳资争议，只确定解决争议的基本原则和方法，通过作为协调性组织的工会，以上级工会指导下级工会的方式，促使企业和劳动者进行集体谈判，构建工资集体协商机制。eCV品论天涯网

大连经验是在大连经济技术开发区工人产业运动的历史发展过程中产生与总结的。1994年，大连开发区万宝至马达公司就发生了改革开放后第一起工人集体停工事件，2005年9月12日起，大连市开发区十七家日本驻华企业员工因劳资间题引起超过3万人的集体停工，具体涉及斯大精密、柯尼卡、富士、三洋制冷、东芝、原田工业等多家日本跨国企业，迫使大连市政府介人停工事件的解决，最终以给工人涨薪100～500元不等而加以平息。2010年，大连经济技术开发区成为自新中国成立以来停工人数、停工发生的企业数量最多的一个地区，出现集体停工的企业有73家，其中有48家日资企业，如日本电产、东芝彩电、东芝大连、佳能、三井森等，参与停工人数约7万人。这次停工潮使大连开发区的工人收人平均增加200～400元，并且大部分企业也相当程度地改善了工人的工作条件和食宿条件。大连开发区工会在总结2005年和2010年处理停工潮经验的基础上，从以下三方面重塑了企业工资集体协商机制：（1）开发区工会把职工代表大会制度引人企业工会的集体协商机制构建中，通过工会指导下的工人直选，职代会成为获得工人授权的代表和凝聚工人意见的组织，有效增强了企业工会在工人群体中的支持力度和合法代表性；（2）开发区工会优化了外企工会联合会，通过外企联的工会网络平台，企业工会能够获得上级开发区工会的培训、指导、监督和激励，促进各企业工会的趋同化和组织化；（3）开发区工会提出“五年倍增计划”的工资指导线，这成为企业工会与日资企业商会开展工资集体协商的工资增长底线，使集体谈判更加可行与实效。eCV品论天涯网

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二、地方政府治理模式的行为机制及其原因eCV品论天涯网

广东和大连的地方经验表明，工资集体协商机制已成为治理集体劳动争议的核心制度而重新受到地方政府的重视;天津的经验则表明，地方政府从自身的利益出发，治理的重点多放在利用行政手段和采取压制、分化的策略以尽快平息罢工，而不是从根本上去解决引起罢工的深层次矛盾。通过比较广东、天津和大连的案例发现，其共同之处在于，在现有集体行动制度框架缺失的条件下，劳动者的集体行动缺乏有效规制，地方政府往往通过权力介人的方式来治理集体劳动争议。本文在集体行动制度支持不足的典型案例基础上，通过研究政府应对集体劳动争议的地方经验来发现其治理模式，进而分析地方政府治理模式的行为机制及其原因。eCV品论天涯网

1.地方政府治理模式的经验总结eCV品论天涯网

通过对广东、天津和大连的典型案例进行梳理，从治理策略与资源两个维度可以把地方政府治理集体劳动争议的经验分为两种类型。eCV品论天涯网

（1）广东、大连的工会协调型治理模式。广东和大连的地方政府在解决劳动争议时，并未直接介人劳资冲突，而是在确定解决争议的基本原则和方法的前提下，通过上、下级工会作为协调性组织介人劳资争议，进而推动企业与劳动者进行工资集体协商。这两地治理模式相同之处在于妥善利用了既有的制度资源—工会组织和集体协商制度。eCV品论天涯网

广东“政府+工会”联合推动型模式：广东省政府在处理南海本田停工事件时态度理性明确，将本田事件定性为经济纠纷；在本田事件处理的后续阶段，广东省工会在工资集体协商的过程中发挥了极其重要的作用和影响。此模式的鲜明特点是，政府赋子工会强有力的权力和制度支持，把工人的集体行动纳人体制内处理，最终解决了集体争议。eCV品论天涯网

大连“工会以上代下”联合推动型模式：大连开发区工会在经历2005年和2010年两次停工潮之后，已经具备了相当丰富的经验和资源，通过职代会和外企工会联合会等途径与平台，使开发区工会和企业工会成为能够渗透到每个企业进行监督与协调劳资冲突的体系和网络。此模式的特点是，上级工会给予下级企业工会强有力的支持，并由上级工会主导制定统一的工资增长幅度标准，逐步完善工资集体协商的制度化工作，极大降低了开发区内企业连锁式停工潮出现的可能性。eCV品论天涯网

（2）天津的政府主导型治理模式。天津市在处理集体争议时，沿袭了以往平息劳资冲突或群体性事件的传统做法，政府直接介人劳资冲突，依靠社区、街道与村委会等行政层级管理网络对工人进行劝服；出于维护社会稳定的压力，对企业施压、迫使其作出经济让步，从而促成劳资双方的集体协商以解决争议。此模式的间题在于，由于集体协商机制的结果是地方政府治理的首要目标，协商规则的制定不但缺乏劳动者的参与，而且常被忽略，一旦劳动者对现有协商规则的公正性产生异议，那么依靠政府权力强制形成的协商机制就很难被劳动者认可，也难以再起作用。eCV品论天涯网

2.地方政府治理模式的行为机制及其原因eCV品论天涯网

通过对巴德平衡理论模型的研究，可以发现，制度、权力分别作为结构性与制衡性因素，在实现公平、效率和发言权的三角平衡中起着至关重要的作用和影响。将此基本认识投射到中国不同地区的集体劳动关系运行实践中，不难发现，在地方政府不同治理模式中，地方政府在应用工会组织、集体协商机制等制度性资源的同时，也积极使用权力等政治社会性资源解决争议、平息冲突，以实现维护社会公平稳定、发展地方经济，促进企业经济效率，满足劳动者利益、尊严与公平的权益诉求等多重治理目标的平衡统一。但由于现有集体劳动制度空间的缺失，在应对劳资冲突的现实中，地方政府多会选择权力介人的制衡性行为来填补此结构性空白，从而实现劳动者和企业的利益平衡。eCV品论天涯网

（1）集体劳动制度框架的缺失，成为地方政府权力介人的原因。集体劳动关系立法的核心是保障劳动者的“劳工三权”，即确认和保障劳动者的团结权、集体谈判权和集体争议权，这是劳动者在劳动法律中最基本和最重要的“劳动基本权”。集体劳动关系“三权”立法的缺失可以在《宪法》和《工会法》对劳动者集体行动权的模糊认定中得以发现。首先，我国《宪法》规定，罢工不被认为是劳动者的基本权利。虽然1975年和1978年的《宪法》曾承认罢工是基本人权，但1982年的宪法修正案已删除这一条款。其次，2014年《中华人民共和国新工会法》第24条指出，“工会发现危及职工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织职工撤离危险现场，企业必须及时作出处理决定。”第27条指出，“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当子以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序。”新《工会法》的第24条和第27条表明，只有在劳动者权益被严重侵害时，劳动者的罢工权才会被法律所认可，工会虽然支持劳动者离开危险的工作场所，但却不支持劳动者合理的产业行动。由此可以推断，缺乏团结权与集体行动权的劳动者在与企业的集体谈判中，无异于集体行乞。出于平衡劳资博弈力量，保护劳动者合法权益的考虑，地方政府权力介人劳资集体协商无疑是一种最可行和最实效的途径。eCV品论天涯网

（2）新经济常态下地方经济持续发展的考量，成为地方政府权力介人的动机。2013～2014年以来，中国经济增长率已从7.7%降至7.4%，这意味经济增速放缓已成为今后的客观现实，经济下行压力给地方经济的持续发展带来了很大影响，也引发了劳资争议事件的频发。例如，2013年11月～2014年8月发生的深圳先进微电子、东莞诺基亚、山东固铂轮胎和宁波北仑码头等多起劳资集体争议事件均导致了上千名工人的停工。这些争议固然有劳动者对于工资薪酬的利益增长型要求，但更反映出面对经济下行压力趋紧企业所作出的基于生存和盈利的被动变革。个体企业层面动荡的劳动关系往往会引起一个地区大部分企业的模仿和连锁反应，这必然会引发资本要求地方政府在处理集体劳动争议时要考虑到企业生存发展的核心利益。党的十八届三中全会以来，虽然地方政府已认识到“社会管理”转向“社会治理”的重要性，但追求地方经济持续发展依然是地方政府执政的核心理念，例如2010年《广东省企业民主管理条例》因香港商会的反对而夭折，说明地方政府出于经济发展考量，会对资本约束劳动者集体行动权利的行为进行让步和妥协，“发言权”也要让步于“经济效率”。eCV品论天涯网

（3）劳资双方主体意识不成熟，成为地方政府权力介人的缘由。广东、天津和大连等地的集体停工事件大多为劳动者基于工资薪酬等利益增长型的自发性集体行动，而这种集体行动带有明显的实用和功利主义团结倾向。一方面，从集体行动发展过程看，其组织化程度并没有持续性与严密性等特征，当劳动者的工资增长需求被满足后，大多数工人不再参与或主张集体行动，尽管新生代农民工在斗争策略、权利意识与法律知识储备方面有很大进步，但由于其对产业行动的模糊认识，集体行动的定位依然停留在经济手段层面。集体行动中劳动者对自身主体的意识模糊，同时集体行动缺乏相应的制度化支持，也没有工会的有效组织，中国特色的“野猫式”罢工只能是“一哄而上，一哄而散”。另一方面，企业没有形成成熟的雇主意识，也没有充分认识集体化劳动关系的发展规律，因此，在应对频发的集体行动时所采取的策略是压制和对抗，加深了劳资矛盾。例如，广东南海本田公司和大连开发区的日资企业，在劳资争议发生的初始阶段，并未对劳动者提出的利益诉求进行调研而采取相应的协商策略，反而很不理性地对劳动者进行压制和拖延时间，结果造成劳资冲突规模扩大、程度加深，给企业带来了巨大的经济损失。综上所述，当劳资双方的主体意识不成熟与非理性的情况下，劳资双方就无法进行理性和有效的集体协商，作为劳动关系协调的第三方—地方政府的权力介人也就不可避免了。eCV品论天涯网

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来源：《当代经济研究》2015年第8期eCV品论天涯网

网络编辑：岚河水eCV品论天涯网