张金才：近十年来中国法制建设的历程及成就

张金才：近十年来中国法制建设的历程及成就

　　

　　近十年来，以胡锦涛为总书记的党中央领导集体高度重视社会主义法制建设，全面落实依法治国基本方略，开创了社会主义法制建设新局面，中国法制建设取得伟大成就，为当代中国经济社会发展提供了有力的法制保障和稳定的社会环境。

　　

　　一、中国特色社会主义法律体系如期形成

　　

　　2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上所作的全国人大常委会工作报告中郑重宣布，到2010年底，“中国特色社会主义法律体系已经形成”。[①]这是改革开放以来特别是近十年来，中国法制建设取得的一项极其重大的成就。

　　1997年，中共十五大报告首次提出“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。[②]2002年，中共十六大报告重申“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。[③]为此，十届全国人大及其常委会明确提出了“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的立法工作思路，并在总结经验，广泛征求立法项目建议，深入调查研究，充分听取各方面意见的基础上，制定了五年立法规划。列入规划的立法项目共76件，涵盖了中国特色社会主义法律体系的各个法律部门。五年任期中，十届全国人大及其常委会共审议宪法修正案草案、法律草案、法律解释草案和有关法律问题的决定草案106件，通过了其中的100件。一批在中国特色社会主义法律体系中具有支架作用的重要法律相继出台。[④]为确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系，十一届全国人大及其常委会在提高立法质量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，废止了8部法律和有关法律问题的决定，对59部法律作出修改；国务院废止了7部行政法规，对107部行政法规作出修改；地方人大及其常委会共废止地方性法规455部，修改地方性法规1417部，[⑤]基本解决了法律法规中存在的明显不适应、不一致、不协调等问题。

　　到2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。[⑥]至此，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。一个立足中国国情、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的中国特色社会主义法律体系已经形成，中共十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。

　　中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。截至2011年12月底，中国除通过现行宪法外，已制定现行有效法律239件，行政法规714件，地方性法规、自治条例、单行条例8921件。[⑦]这些现行有效的法律、法规，构成了中国特色社会主义法律体系的具体内容。

　　中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义永葆本色的法制根基，是中国特色社会主义创新实践的法制体现，是中国特色社会主义兴旺发达的法制保障。中国特色社会主义法律体系的形成，是中国社会主义法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　

　　二、依法行政全面推进

　　

　　近十年来，中国政府采取制定行政许可法、颁布依法行政实施纲要、推进行政审批制度改革和开展行政复议工作等重要举措，全面推进依法行政，加快建设法治政府，法制建设在行政领域取得突出成就。

　　一是制订行政许可法。为规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。行政许可法对行政许可设定的事项和程序等作了严格的限制和规定：凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，一般不设定行政许可。[⑧]行政许可法是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法和行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，它的颁布施行对于进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理具有重要意义。

　　二是颁布《全面推进依法行政实施纲要》，加快建设法治政府。为促使政府进一步转变管理职能，改革行政管理方式，规范行政机关的行政行为，2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。《纲要》规定了七项具体任务和措施来保证这一目标的实现。[⑨]《纲要》的颁布实施，为全面推进依法行政提供了重要的法律制度保障。《纲要》实施以来，推进依法行政、建设法治政府取得重大成就：法治政府制度体系总体上已经形成，行政程序建设加快，行政权力运行逐步规范，行政权力监督和行政问责力度明显加强，政府工作人员依法行政意识和能力不断提高。[⑩]

　　三是推进行政审批制度改革。2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，将办公室设在监察部，行政审批制度改革工作全面启动。改革实施10年来，国务院部门的审批项目进行了五轮全面清理，共取消调整审批项目2183项，占原有审批项目总数的60.6％；各省（区、市）本级共取消调整审批项目3.6万余项，占原有审批项目总数的68.2％。[11]为进一步减少和规范行政审批，2012年8月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定在以往工作基础上，再取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消184项、下放117项、合并13项。至此，国务院10年来分6批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。[12]行政审批制度改革促进了政府职能转变，增强了市场配置资源的基础性作用，规范了政府行为，提高了行政效能，完善了政府系统预防和治理腐败的体制机制。

　　四是开展行政复议工作。行政复议工作是化解社会矛盾纠纷的重要渠道和手段，对保障人民群众合法权益、维护社会和谐稳定具有重要作用。自1999年行政复议法实施起，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议。[13]2008年，全国共收到行政复议申请78002件，平均审结率近96.1%，80%以上的行政复议案件基本实现了“案结事了”。[14]2009年，国务院共收到行政复议申请831件，办结799件。其中，正式立案并办结的行政复议案件中，作出维持裁决的占57%，作出变更、确认违法以及其他裁决的占43%。[15]2010年，国务院共收到行政复议申请814件，办结695件。其中，立案受理164件，裁决108件。裁决撤销、变更、确认违法和以其他方式纠正违法或者不当行政行为的25件，占已决案件的23%。[16]2011年，国务院共收到行政复议申请982件（含2010年结转136件），办结832件；立案受理213件，办结131件。其中，裁决维持75件，维持率占57.2%；因相对人自愿撤回申请而终止行政复议25件，和解率占19.1%；撤销28件，变更3件，纠错率为23.7%。[17]通过加强行政复议工作，及时纠正了大量违法或者不当的行政行为，进一步规范了行政执法。

　　

　　三、司法及司法行政工作持续发展

　　

　　近十年来，中国司法和司法行政机关健全组织机构，拓展工作领域，加强队伍建设，为实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家作出了重要贡献。

　　十届全国人大五年任期中，各级司法机关认真履行宪法和法律赋予的职责，切实增强司法能力，努力提高司法水平，确保法律严格实施，维护社会公平正义，为中国经济社会发展提供了坚实的司法保证。在审判工作方面，各级人民法院从维护社会和谐稳定和国家长治久安出发，认真开展审判和监督指导工作。2003年至2007年，最高人民法院共审理各类案件20451件，监督指导地方各级人民法院和专门法院审结各类案件3178.4万件。[18]在检察工作方面，全国检察机关认真履行批捕、起诉职责，依法查办和积极预防职务犯罪，强化对诉讼活动的法律监督，维护司法公正。2003年至2007年，共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人4232616人，提起公诉4692655人；立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人；对应当立案而不立案督促侦查机关立案94766件；对违法插手民事经济纠纷等不应当立案而立案督促侦查机关撤案18266件；对应当逮捕而未提请逮捕、应当起诉而未移送起诉决定追加逮捕63500人、追加起诉42430人；对依法不应当追究刑事责任或证据不足决定不批准逮捕255931人、不起诉34433人；对认为确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉15161件；对认为确有错误的民事、行政裁判提出抗诉63662件、再审检察建议24782件。[19]

　　自2008年十一届全国人大开始任期以来，各级司法机关紧紧围绕经济社会发展大局，扎实推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，加大执法办案力度，深化司法改革，加强队伍建设，各项工作取得新进展。

　　在审判工作方面，2008年至2011年，全国法院受理各类案件46031387件，审结、执结42894909件。[20]目前，全国基层法院执法办案工作得到显著加强，审判质量和司法水平有了显著提升，确保了司法的公正与高效。2008年至2011年上半年，全国基层法院共审理和执行各类案件30381840件，占全国法院审理和执行案件总数的89.28%。其中全国基层法院审理盗窃、杀人、抢劫等各类刑事案件2539175件，有力维护了国家安全和社会稳定；审理婚姻家庭、损害赔偿、债权债务、劳动争议、合同纠纷等各类民商事案件19578953件，妥善化解了大量社会矛盾，促进了经济社会健康发展；审理行政诉讼和国家赔偿案件363021件，保障了行政相对人合法权益；执结各类案件7836134件，最大限度地实现了当事人的合法权益；审理申诉和申请再审案件64557件，依法纠正确有错误的裁判，维护了司法公正。[21]

　　在检察工作方面，2008年至2011年，全国检察机关共批准逮捕各类犯罪嫌疑人3798787人，提起公诉4734946人。[22]基层检察院与群众接触最广泛，处于打击犯罪、维护稳定的第一线，是检察机关服务群众最直接的窗口。2008年以来，全国基层检察院平均每年批准逮捕刑事犯罪嫌疑人90.32万余人、提起公诉106.8万余人，立案侦查涉嫌犯罪的国家工作人员3.6万多人。2008年1月至2011年8月，全国基层检察院共提出刑事抗诉11048件，对刑事立案、侦查、审判及刑罚执行和监管活动中的违法情况提出纠正意见534455件次；对认为确有错误的民事、行政裁判，提请上一级检察院抗诉32037件，向人民法院提出再审检察建议23226件，为维护执法司法公正和社会公平正义发挥了积极作用。[23]

　　在司法工作开展的过程中，司法队伍建设也有很大发展。截至2011年6月，全国已有3115个基层法院，下设9880个人民法庭；基层法院（含人民法庭）已有法官及其他工作人员250827人，占全国法院总人数的76.9%。[24]截止2010年底，全国检察机构已达3643个，检察人员已达223334人，其中检察长3538人，副检察长11380人。[25]这支司法队伍在社会主义法制建设进程中作出了重要贡献。

　　在司法行政工作方面，10年来，法律服务队伍不断壮大，业务范围不断拓宽。截至2011年底，全国律师事务所已达1.8万家，律师21.5万人；公证机构3006家，公证员1.22万人，全年共办理各类公证1076万件；基层法律服务所1.9万家，基层法律服务工作者7.3万余人；各类行业性、专业性人民调解组织2.5万个，调解纠纷61.9万件。法律援助工作不断推进。截至2011年，已有21个省（区、市）建立了省级法律援助专项资金，28个省（区、市）成立了法律援助管理工作机构。[26]这些司法行政工作在化解社会矛盾、维护公平正义、服务经济发展、维护社会稳定中发挥了重要作用。

　　

　　四、司法体制改革不断深化

　　

　　推进司法体制改革是中共十六大作出的重大战略决策。在党中央的高度重视和直接领导下，中央政法委员会坚持从人民群众反映的突出问题和影响司法公正的关键环节入手，按照公正司法和严格执法的要求，组织有关方面深入调研论证，广泛听取意见，并报经党中央批准，于2004年底提出了改革和完善诉讼制度等10个方面的改革任务，成为新中国成立以来集中进行的一次重要司法改革。经过不懈努力，改革任务中绝大多数已经完成或基本完成。

　　一是加强了对司法权的监督制约，一些影响司法公正的突出问题得到有效解决。法律监督机制逐步健全，司法机关接受监督的自觉性进一步提高。2005年5月至2010年3月，人民陪审员共参与全国法院审理案件近200万件，占基层法院普通程序案件总数的19.5%。人民监督员制度自2003年启动试点以来，全国3137个检察院共先后选任人民监督员3万多人次，监督案件3万多件。[27]二是改革完善刑事司法制度，在尊重和保障人权上取得新进展。最高人民法院从2007年1月1日起统一行使死刑案件核准权，确保死刑只适用于极少数罪行极其严重、性质极其恶劣、社会危害性极大的刑事犯罪分子。宽严相济的刑事政策进一步落实，未成年人司法制度进一步完善，刑罚执行的法律监督更加规范，教育改造质量进一步提高。三是改革和完善工作机制，进一步提高司法效率。建立健全人民调解、行政调解、司法调解的多元化矛盾纠纷解决机制。积极推进司法鉴定体制改革，全国人大常委会作出了《关于司法鉴定管理问题的决定》，统一的司法鉴定管理体制逐步形成，多头鉴定、重复鉴定的现象得到初步改变。四是进一步加大司法救助和法律援助力度，有效缓解打官司难问题。2006年12月1日起开始执行的新的《律师服务收费管理办法》，严格收费程序，严惩违法违规收费行为。2007年4月1日起开始施行的新的《诉讼费用交纳办法》平均降低诉讼费用60%，全国每年约减收诉讼费80亿元。全国法院在降低诉讼费用的同时，进一步加大司法救助力度，较好地缓解了人民群众，特别是困难群众打不起官司和打官司难的问题。五是改革和完善干部管理体制，政法队伍政治业务素质进一步提高。中共中央印发《关于进一步加强和改进党对政法工作领导的意见》，对加强和改进新形势下党对政法工作的领导，加强政法队伍建设提出明确要求。最高人民法院、最高人民检察院进一步完善了司法行政工作与审判、检察业务相分离的管理制度。中央政法部门相继制定完善了公开招考、竞争上岗、干部交流等制度，切实加强党风廉政建设，严肃查处违法违纪案件，确保政法队伍清正廉洁。六是改革和完善司法保障机制，为政法机关履行职责提供更多保障。司法机关所需经费由县级以上财政保证，公安派出所、人民法庭、司法所经费列入县级财政预算，保障了县级特别是中西部地区县级政法机关的正常运行。[28]

　　经过司法改革，司法体制和工作机制进一步理顺，监督制约机制进一步完善，政法队伍整体素质进一步提高，执法环境和执法保障进一步改善，公正、高效、权威的社会主义司法制度正在逐步完善。在此基础上，中共十七大又从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的战略高度，提出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”[29]的新要求。为此，2008年底，中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，部署了4个方面、60项改革任务，对深化司法体制改革进行具体落实。在中央的高度重视和统一部署下，政法机关和各有关部门密切配合，中国司法体制改革逐步深化，呈现出整体推进、扎实有序、举措频出的良好态势。

　　目前，所定各项改革任务基本上都已出台实施意见。通过改革，强化对司法权的监督制约，促进了公正廉洁执法；落实宽严相济的刑事政策，促进了社会和谐稳定；完善政法队伍管理体制机制，提升了凝聚力、战斗力；改革政法经费保障体制，提升了政法机关依法履职能力。中国特色社会主义司法制度在改革中不断完善和发展，为提升司法机关的能力水平、维护社会公平正义提供了有力保障，赢得了广大人民群众的拥护支持。[30]

　　

　　五、法制宣传教育取得显著成效

　　

　　近十年间，连续实施了“四五”和“五五”两个五年普法规划，法制宣传教育工作取得显著成效。经过全国规模的普法运动，全体公民的法律素质进一步提高：依法维护自身合法权益的能力不断增强；履行法律义务的自觉性不断提高；运用法律武器同各种违法犯罪行为做斗争的现象不断增多；遇到问题找法、解决问题靠法的观念逐步确立。所有这些都极大地推动了新时期法制建设的历史进程。

　　起始于2001年的“四五”普法规划，到2005年胜利完成。期间，全国省、市、县三级共建立学法讲师团3000多个，各地、各部门共举办地（市）级以上领导干部法制讲座近万场，其中举办省部级领导干部法制讲座400多场。[31]全国共有8.5亿普法对象接受了普法教育，实际接受教育面达90%以上。[32]经过“四五”普法，以宪法为核心的法律知识得到较为广泛的普及，人民群众的法律意识进一步增强；依法治理工作深入开展，各项事业的法治化管理水平进一步提高，为推进依法治国基本方略的实施、促进经济社会发展作出了积极贡献。

　　为适应新形势新任务对法制宣传教育工作提出的新要求，2006年4月，十届全国人大常委会第二十一次会议通过《关于加强法制宣传教育的决议》，决定从2006年到2010年在全体公民中实施法制宣传教育的第五个五年规划。“五五”普法的对象是一切有接受教育能力的公民，重点是领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民。“五五”普法首次把农民作为法制宣传教育的重点对象，具有深远意义。

　　在中共中央、国务院正确领导下，“五五”普法坚持法制宣传教育与法治实践相结合，多层次、多领域依法治理活动不断深化。到2010年底，全国已有26个省（自治区、直辖市）、241个市（地、州、盟）、1856个县（市、区、旗）全面开展了法治创建活动。”“五五”普法期间，以“维护宪法法律权威、促进社会和谐稳定”为主题的普法讲师团巡回报告7.86万场次，2.46万人次省部级领导干部参加法制讲座，组织公务员法律知识考试2700多万人次，培训农民工1.56亿人次。[33]全民法制宣传教育的开展，依法治理和法治创建活动的推进，全体公民宪法和法律意识明显增强，全社会法治化管理水平逐步提高，法制宣传教育在落实依法治国基本方略、服务经济社会发展、维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用。

　　中共十七大和十七届五中全会提出了进一步深入开展法制宣传教育的任务。中国特色社会主义法律体系的形成，整个社会和广大人民群众法治意识的不断增强，对法制宣传教育提出了新的更高要求。为进一步增强全社会法治观念、推进依法治国进程，2011年4月，十一届全国人大常委会第二十次会议通过《关于进一步加强法制宣传教育的决议》，决定从2011年到2015年在全体公民中实施法制宣传教育的第六个五年规划。5月，召开第七次全国法制宣传教育工作会议，“六五”普法全面启动。

　　2011年是实施“六五”普法规划的第一年。一年中，全国共举办“六五”普法骨干培训班540多期，培训骨干5.8万人。中共中央宣传部、司法部、中国法学会还成立了“六五”普法国家中高级干部学法讲师团。围绕中国特色社会主义法律体系的形成，组织学习宣传以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。围绕“服务经济社会科学发展”，组织开展专项活动17.2万多场次，法制宣传报告会31.8万多场次，开展送法活动56.3万多场次。围绕人民群众关心、关注的热点问题，组织开展食品药品管理、社会治安综合治理、流动人口服务和管理、突发事件应急管理、交通安全等相关法律法规的学习宣传教育。组织开展与维权、信访、投诉、调解等相关的法律法规的学习宣传，引导群众依法表达利益诉求，依法解决矛盾纠纷。全国共组织维护稳定专项法制宣传活动22.8万多场次，开展重点地区、特殊人群法制宣传9.2万多场次，开展学校周边法制宣传31.5万多场次，促进了社会和谐稳定。[34]目前，“六五”普法正在各级党委、政府的领导下蓬勃开展。

　　[①] 《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》2011年3月19日。

　　[②] 《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社2000年版，第33页。

　　[③] 《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第25-26页。

　　[④] 《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》2008年3月22日。

　　[⑤] 《中国特色社会主义法律体系》（2011年10月），《人民日报》2011年10月28日。

　　[⑥] 《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》2011年3月19日。

　　[⑦] 《中国法治建设年度报告（2011）》，《法制日报》2012年7月18日。

　　[⑧]参见《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第428—447页。

　　[⑨] 参见《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第1—16页。

　　[⑩] 参见马凯：《加快建设中国特色社会主义法治政府》，《求是》2012年第1期。

　　[11] 《中国行政审批改革步入“快车道”，十年取消调整六成审批项目》，《人民日报》2012年1月7日。

　　[12] 《温家宝主持召开国务院常务会议，决定取消和调整314项部门行政审批项目》，《人民日报》2012年8月23日。

　　[13] 《中国的法治建设》，《人民日报》2008年2月29日。

　　[14] 《中国法治建设年度报告（2008）》，《法制日报》2009年6月3日。

　　[15] 《中国法治建设年度报告（2009）》，新华出版社2010年版，第14页。

　　[16] 《中国法治建设年度报告（2010）》，《法制日报》2011年6月22日。

　　[17] 《中国法治建设年度报告（2011）》，《法制日报》2012年7月18日。

　　[18]参见《最高人民法院工作报告》，《人民日报》2008年3月23日。

　　[19]参见《最高人民检察院工作报告》，《人民日报》2008年3月23日。

　　[20] 本数据由《中国法治建设年度报告》2008年至2011年各年相关统计数据相加而得。

　　[21] 《一审案件三年来超89%服判息诉》，《人民日报》 2011年10月26日。

　　[22] 本数据由《中国法治建设年度报告》2008年至2011年各年相关统计数据相加而得。

　　[23] 《基层检察院三年批捕270余万人》，《人民日报》2011年10月26日。

　　[24] 《一审案件三年来超89%服判息诉》，《人民日报》 2011年10月26日。

　　[25] 《中国法律年鉴（2011年）》，中国法律年鉴社2011年版，第1054页。

　　[26] 《中国法治建设年度报告（2011）》，《法制日报》2012年7月18日。

　　[27] 《中国司法体制机制改革在攻坚克难中不断深化》，《人民日报》2011年2月16日。

　　[28]《党的十六大以来司法体制机制改革取得明显成效》，《人民日报》2007年9月23日。

　　[29]《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第24页。

　　[30] 《全面落实司法体制改革各项措施，把改革成果更多地惠及人民群众》，《人民日报》2012年1月21日。

　　[31] 王比学：《“五五”普法国家中高级干部学法讲师团成立》，《人民日报》2006年11月17日。

　　[32]《中国的法治建设》（2008年2月），《人民日报》2008年2月29日。

　　[33]《“五五”普法规划实施回眸》，《人民日报》2011年4月22日。

　　[34] 《中国法治建设年度报告（2011）》，《法制日报》2012年7月18日。

　　

　　网编：客卿

　　

　　

　　

发布时间：2013-06-16 22:41:53