新中国六十年信访制度的历史考察（下）
六、信访制度发展的新阶段（2006年至今）
随着改革的深化和利益格局的调整，我国已进入改革发展的关键时期，信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题，社会矛盾增加，热点、难点、焦点问题增多。2006年10月，中共十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，赋予了新的职责任务。2007年3月10日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开了第六次全国信访工作会议，进一步为信访工作的指明了发展方向。《意见》明确新时期信访工作的定位是：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。[37]2007年10月，中共十七大召开，从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”[38]当前，信访制度发展进入一个新阶段，信访工作是构建社会主义和谐社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分，是以改善民生为重点的社会建设的重要内容。
在社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有的信访问题。做好新时期的信访工作，必须站在党和国家工作全局的高度，把信访工作放在中国特色社会主义伟大事业的总体布局中去认识、去思考、去谋划，与时俱进，创建中国特色的信访制度。
发展：从根本上解决信访问题的宏观思考
当前信访问题信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。要根本解决信访问题，化解矛盾纠纷，实际就是只有大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上解决信访问题，甚至于彻底消除信访问题产生的根源。这就必须通过大力发展生产力来不断增强物质基础，通过发展社会主义民主不断加强政治保证，通过发展社会主义先进文化来不断巩固智力支持和精神支撑。
借鉴：总结、学习、汲取国内外各种经验教训
古代信访制度是当代信访制度的逻辑起点，其中很多元素值得我们今天借鉴。当然，也应该看到，古代信访与现代信访既有历史的文化血缘联系，在其形似的表象下又有本质的区别。正如英国资本主义的立法，是把“旧的封建法权形式的很大一部分保存下来，并且赋予这种形式以资产阶级的内容甚至直接给封建的名称加上资产阶级的含义”[39]，建设中国特色的信访制度也必须汲取传统信访制度的合理内核，结合当前实际，然后加以改革创新。创建中国特色的信访制度，还必须认真总结信访制度六十年来发展的正反经验。六十年来，信访制度从无到有，从靠领导批条子到规范化制度化法制化，在伟大的社会主义建设进程中发挥着重大的作用。同时，信访活动长期与政治运动相伴随，致使信访工作正误交织，教训也极为深刻。
建设中国特色信访制度，既充分借鉴国内信访工作中的新举措、新思路、新经验，也要借鉴国外的有益做法。共和国成立后，曾介绍过苏联的信访活动，《人民日报》多次报道列宁如何接待人民来访的故事。[40] 20世纪初，监察专员制度开始迅速在世界各国传播。1978年，国际监察专员协会成立，各大洲也相继成立了地区监察专业协会。1993年，欧盟设立监察专员署，受理欧盟公民对官僚的投诉，成为第一个跨国监察机构。[41]国外类似制度的实践为我国信访制度的完善和研究提供了有益借鉴，
深化：立足现实，深化改革，走法治化道路
信访问题不只是信访部门的事情，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有信访问题。解决信访必须从深化信访制度改革入手，从当前实际出发，着力抓好以下几个方面：
一是分流。就信访制度本身来说，它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其它渠道表达民意的政治参与方式，却因为其它渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中，从而造成信访渠道的堵塞和无效就在情理之中了。鉴于目前我国各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构，应充分利用现有的资源进行整合，引导群众根据不同诉求选择不同救济渠道，从而将大量的社会矛盾和纠纷进行合理分流。
二是整合。信访中的问题，有的涉及到几个部门或地区，信访部门虽然是个综合部门，但它不能把什么问题都包揽下来。现行的信访工作体制机构庞杂繁多，归口不一。中央信访机构与中央各部门及地方信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方、中央直属部门的信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。除党政机关、审判、检察机关外，工、青、妇等群众组织也都设有信访机构。此外，军队、新闻单位也设有专职信访机构，其工作程序原则与党政机关无异。2005年《信访条例》和中共中央、国务院于2007年3月颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，明确指出：新时期信访工作，要构建“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的信访工作大格局。[42]各地各部门积极探索，不断提高信访工作效率和管理水平，推动了信访工作新格局的进一步形成。
三是走法治化道路。信访制度六十年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。“以法治访”是“依法治国”方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是我国信访制度改革的基本方向。中国政治体制改革的成功经验表明，信访制度改革必须立足于中国的历史和现实，走法治化道路是深化和完善信访制度改革的根本途径。
60年来，信访制度随着国家的政治经济的发展而变化，始终围绕中心、服务大局，为开创中国特色社会主义事业做出了重要贡献。实践永无止境，创新永无止境，研究永无止境，从历史的角度探讨信访制度昔日的辉煌和今日的困境，寻求信访制度变迁的过程及其所遇困难的根源，对当前信访制度的改革具有极其重要的现实意义。
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[1]《中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信的报告》，《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社，1992年，第266-267页。
[2] 中国行政管理学会信访分会编：《信访学概论》，中国方正出版社，2005年，第12页。
[3]《必须重视人民群众来信》，《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社，1999年，第164页。
[4] 中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社，1982年，第23-24页。
[5] 参见中共中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第50-67页。
[6]《信访学概论》，中国方正出版社，2005年，第13页。
[7] 中共中央办公厅、国务院办公厅编：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年印，第3页。
[8] 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年，第158-161页。
[9] 中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社1982年版，第23页。
[10]《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，1957年11月9日。
[11]《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，1963年10月5日。
[12]《在全国来信来访工作会议上的讲话》（1957年5月31日），《习仲勋文选》，中央文献出版社，1995年，第252页。
[13]《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社，1996年，第503页。
[14]《周恩来年谱(1949一1976)》下卷，中央文献出版社，1997年，第607-608页。
[15]《周恩来年谱（1949一1976）》下卷，中央文献出版社，1997年，第520-521页。
[16] 刁杰成：《周恩来与“文革”中的信访工作》，《当代中国史研究》1998年第2期，第76-77页。
[17]《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，中发[1972]45号文件。
[18] 戴煌：《胡耀邦与平反冤假错案》，中国工人出版社，2004年，第55页。
[19] 中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第157-158页。
[20] 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年，第236-238页。
[21] 商业部办公厅编：《信访工作政策选编》，1987年，第6页。
[22] 中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第399-400页。
[23] 中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第417-418页。
[24] 中办发[1986]8号文件，商业部办公厅编：《信访工作政策选编》，1987年，第37-38页。
[25] 《习仲勋在全国信访工作座谈会上的讲话》（1986年5月21日），《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第580页。
[26]《人民日报》1995年10月31日第1版。
[27]《提倡文明接待群众来信来访，国务院办公厅信访局召开现场会推广沈阳市信访部门经验》，《人民日报》1985年3月9日第4版。
[28]《人民日报》1988年2月27日第4版。
[29] 文井：《平凡之中铸辉煌——13年来全国信访工作回顾》，《人民信访》2002年第11-12期，第33页。
[30]《首届全国信访工作理论研讨会论文集》，中国检察出版社，1992年。
[31] 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社，2007年，第142页。
[32]《人民日报》2001年9月30日第1版。
[33]《人民信访》2000年第2期，第9页。
[34]《人民日报》2003年6月19日第1版。
[35]《人民日报》2003年7月23日第5版
[36] 参见刘武俊：《解读〈信访条例〉的新亮点》，《学习时报》2005年2月7日。
[37] 中共中央国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，《人民日报》2007年6年25日第1版。
[38] 参见《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》（胡锦涛同志代表第十六届中央委员会向大会作的报告），《人民日报》2007年10月16日。
[39]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第248页。
[40]《列宁怎样对待群众来信来访工作》，《人民日报》1955年4月22日，第3版；《要倾听群众的呼声——列宁重视信访工作的故事》，《人民日报》1978年12月7日，第3版。
[41] 金国华、汤啸天主编：《信访制度改革研究》，法律出版社，2007年，第25页。
[42]《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，《人民日报》2007年6年25日。
随着改革的深化和利益格局的调整，我国已进入改革发展的关键时期，信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题，社会矛盾增加，热点、难点、焦点问题增多。2006年10月，中共十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，赋予了新的职责任务。2007年3月10日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开了第六次全国信访工作会议，进一步为信访工作的指明了发展方向。《意见》明确新时期信访工作的定位是：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。[37]2007年10月，中共十七大召开，从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”[38]当前，信访制度发展进入一个新阶段，信访工作是构建社会主义和谐社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分，是以改善民生为重点的社会建设的重要内容。
在社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有的信访问题。做好新时期的信访工作，必须站在党和国家工作全局的高度，把信访工作放在中国特色社会主义伟大事业的总体布局中去认识、去思考、去谋划，与时俱进，创建中国特色的信访制度。
发展：从根本上解决信访问题的宏观思考
当前信访问题信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。要根本解决信访问题，化解矛盾纠纷，实际就是只有大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上解决信访问题，甚至于彻底消除信访问题产生的根源。这就必须通过大力发展生产力来不断增强物质基础，通过发展社会主义民主不断加强政治保证，通过发展社会主义先进文化来不断巩固智力支持和精神支撑。
借鉴：总结、学习、汲取国内外各种经验教训
古代信访制度是当代信访制度的逻辑起点，其中很多元素值得我们今天借鉴。当然，也应该看到，古代信访与现代信访既有历史的文化血缘联系，在其形似的表象下又有本质的区别。正如英国资本主义的立法，是把“旧的封建法权形式的很大一部分保存下来，并且赋予这种形式以资产阶级的内容甚至直接给封建的名称加上资产阶级的含义”[39]，建设中国特色的信访制度也必须汲取传统信访制度的合理内核，结合当前实际，然后加以改革创新。创建中国特色的信访制度，还必须认真总结信访制度六十年来发展的正反经验。六十年来，信访制度从无到有，从靠领导批条子到规范化制度化法制化，在伟大的社会主义建设进程中发挥着重大的作用。同时，信访活动长期与政治运动相伴随，致使信访工作正误交织，教训也极为深刻。
建设中国特色信访制度，既充分借鉴国内信访工作中的新举措、新思路、新经验，也要借鉴国外的有益做法。共和国成立后，曾介绍过苏联的信访活动，《人民日报》多次报道列宁如何接待人民来访的故事。[40] 20世纪初，监察专员制度开始迅速在世界各国传播。1978年，国际监察专员协会成立，各大洲也相继成立了地区监察专业协会。1993年，欧盟设立监察专员署，受理欧盟公民对官僚的投诉，成为第一个跨国监察机构。[41]国外类似制度的实践为我国信访制度的完善和研究提供了有益借鉴，
深化：立足现实，深化改革，走法治化道路
信访问题不只是信访部门的事情，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有信访问题。解决信访必须从深化信访制度改革入手，从当前实际出发，着力抓好以下几个方面：
一是分流。就信访制度本身来说，它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其它渠道表达民意的政治参与方式，却因为其它渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中，从而造成信访渠道的堵塞和无效就在情理之中了。鉴于目前我国各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构，应充分利用现有的资源进行整合，引导群众根据不同诉求选择不同救济渠道，从而将大量的社会矛盾和纠纷进行合理分流。
二是整合。信访中的问题，有的涉及到几个部门或地区，信访部门虽然是个综合部门，但它不能把什么问题都包揽下来。现行的信访工作体制机构庞杂繁多，归口不一。中央信访机构与中央各部门及地方信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方、中央直属部门的信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。除党政机关、审判、检察机关外，工、青、妇等群众组织也都设有信访机构。此外，军队、新闻单位也设有专职信访机构，其工作程序原则与党政机关无异。2005年《信访条例》和中共中央、国务院于2007年3月颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，明确指出：新时期信访工作，要构建“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的信访工作大格局。[42]各地各部门积极探索，不断提高信访工作效率和管理水平，推动了信访工作新格局的进一步形成。
三是走法治化道路。信访制度六十年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。“以法治访”是“依法治国”方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是我国信访制度改革的基本方向。中国政治体制改革的成功经验表明，信访制度改革必须立足于中国的历史和现实，走法治化道路是深化和完善信访制度改革的根本途径。
60年来，信访制度随着国家的政治经济的发展而变化，始终围绕中心、服务大局，为开创中国特色社会主义事业做出了重要贡献。实践永无止境，创新永无止境，研究永无止境，从历史的角度探讨信访制度昔日的辉煌和今日的困境，寻求信访制度变迁的过程及其所遇困难的根源，对当前信访制度的改革具有极其重要的现实意义。
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[1]《中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信的报告》，《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社，1992年，第266-267页。
[2] 中国行政管理学会信访分会编：《信访学概论》，中国方正出版社，2005年，第12页。
[3]《必须重视人民群众来信》，《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社，1999年，第164页。
[4] 中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社，1982年，第23-24页。
[5] 参见中共中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第50-67页。
[6]《信访学概论》，中国方正出版社，2005年，第13页。
[7] 中共中央办公厅、国务院办公厅编：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年印，第3页。
[8] 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年，第158-161页。
[9] 中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社1982年版，第23页。
[10]《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，1957年11月9日。
[11]《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，1963年10月5日。
[12]《在全国来信来访工作会议上的讲话》（1957年5月31日），《习仲勋文选》，中央文献出版社，1995年，第252页。
[13]《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社，1996年，第503页。
[14]《周恩来年谱(1949一1976)》下卷，中央文献出版社，1997年，第607-608页。
[15]《周恩来年谱（1949一1976）》下卷，中央文献出版社，1997年，第520-521页。
[16] 刁杰成：《周恩来与“文革”中的信访工作》，《当代中国史研究》1998年第2期，第76-77页。
[17]《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，中发[1972]45号文件。
[18] 戴煌：《胡耀邦与平反冤假错案》，中国工人出版社，2004年，第55页。
[19] 中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第157-158页。
[20] 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年，第236-238页。
[21] 商业部办公厅编：《信访工作政策选编》，1987年，第6页。
[22] 中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第399-400页。
[23] 中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第417-418页。
[24] 中办发[1986]8号文件，商业部办公厅编：《信访工作政策选编》，1987年，第37-38页。
[25] 《习仲勋在全国信访工作座谈会上的讲话》（1986年5月21日），《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第580页。
[26]《人民日报》1995年10月31日第1版。
[27]《提倡文明接待群众来信来访，国务院办公厅信访局召开现场会推广沈阳市信访部门经验》，《人民日报》1985年3月9日第4版。
[28]《人民日报》1988年2月27日第4版。
[29] 文井：《平凡之中铸辉煌——13年来全国信访工作回顾》，《人民信访》2002年第11-12期，第33页。
[30]《首届全国信访工作理论研讨会论文集》，中国检察出版社，1992年。
[31] 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社，2007年，第142页。
[32]《人民日报》2001年9月30日第1版。
[33]《人民信访》2000年第2期，第9页。
[34]《人民日报》2003年6月19日第1版。
[35]《人民日报》2003年7月23日第5版
[36] 参见刘武俊：《解读〈信访条例〉的新亮点》，《学习时报》2005年2月7日。
[37] 中共中央国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，《人民日报》2007年6年25日第1版。
[38] 参见《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》（胡锦涛同志代表第十六届中央委员会向大会作的报告），《人民日报》2007年10月16日。
[39]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第248页。
[40]《列宁怎样对待群众来信来访工作》，《人民日报》1955年4月22日，第3版；《要倾听群众的呼声——列宁重视信访工作的故事》，《人民日报》1978年12月7日，第3版。
[41] 金国华、汤啸天主编：《信访制度改革研究》，法律出版社，2007年，第25页。
[42]《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，《人民日报》2007年6年25日。
发布时间：2011-08-15 12:41:47
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