【摘要】超龄农民工路在何方的问题，从根本上讲是我们应当如何设计中国城乡的社会保障制度，以应对“未富先老”背景下中国人口老龄化挑战的问题。无论是对于超龄农民工还是未来即将超龄的第二代农民工，当前中国的制度需要保留农民工的选择空间，需要对农民工采取友好善意的制度。另外，除了城市以外，农民工的选择空间还包括农村。对农民工友好的农村制度，核心是允许农民进城，同时允许农民工返乡。允许农民工返乡的意思是要限制资本下乡。
【关键词】超龄农民工 养老 就业
【中图分类号】F323.6
【文献标识码】A
2022年3月18日，《工人日报》刊发文章《多地发布建筑业清退令，超龄农民工路在何方？》，关于超龄农民工的建筑业“清退令”很快就成为一个持续性的热点话题。普遍情况下，超龄农民工会在农村参加城乡居民基本养老保险，且绝大多数农民工只按最低档缴纳个人养老保险，至60岁后可以获得每月一百多元养老金，这一养老金水平可能很难养老。
实际上，无论是否超龄，农民工都有一个路在何方的问题。总体来讲，大多数农民工并未参加城镇职工基本养老保险，无法获得城镇职工标准的退休金，而是参加城乡居民基本养老保险，即使按最高档缴费，60周岁之后发放的养老金每月也不足1000元，这个保障水平不足以让农民工在城镇获得体面养老。根据《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2021年末全国参加城镇职工基本养老保险中参保离退休人员13157万人，全年城镇职工基本养老保险基金支出56481亿元；2021年末城乡居民基本养老保险中实际领取待遇人数16213万人，全年城乡居民基本养老保险基金支出3715亿元。也就是说，如果将城乡居民基本养老保险平均发放水平提高到城镇职工基本养老保险的水平，则每年要支付的社保基金将超过10万亿元，即要占到全国财政收入的一半以上。如果要将全国财政收入的一半用于养老，中国就可能会落入“未富先老”陷阱。因此，超龄农民工路在何方的问题，从根本上讲并非“清退令”的问题，而是我们应当如何设计中国城乡的社会保障制度，以应对“未富先老”背景下中国人口老龄化挑战的问题。
多地出台政策清退从事建筑行业超龄农民工的逻辑
截至2022年3月，全国已有多个地区发文进一步规范建筑企业用工年龄管理，上海、天津、广东深圳、江苏泰州、江西南昌、湖北荆州等地均作出此项要求。早在2019年，上海市住建委、市人社局和市总工会共同发文，明确规定：禁止60周岁以上男性及50周岁以上女性进入施工现场从事建筑施工作业。2021年5月，上海市再次重申这一要求。之所以各地会出台限制从事建筑业农民工年龄的规定，与建筑工地是超龄农民工安全事故高发易发区域有关。随着年龄的增长，农民工精力、体力、反应能力都会下降，建筑工地已成为超龄农民工安全事故高发地。“清退令”规范建筑行业管理，对于减少安全事故，保障超龄农民工生命安全是有好处的。
全国各地出台建筑业“清退令”的初衷是出于安全考量，为了减少安全事故，尤其是为了降低恶性安全事故的发生率。根据规定，发生安全事故后要追责，因此，从地方政府管理的角度，清退超龄农民工，降低建筑工地伤亡事故率，直接关系地方政府利益。地方政府有很强的出台建筑业“清退令”的动力。
仅从建筑工地来讲，作业危险程度实际上是不同的，超龄农民工高空作业尤其容易出现安全隐患。若要精准治理，建筑业“清退令”的重点就应当是限制超龄农民工进入到高危建筑岗位工作。实际上，有的地方政府为了管理的便利，往往禁止超龄农民工从事任何建筑施工作业，甚至有的地方出现禁止超龄农民工进入工地的规定。可以预期的是，有的地方政府可能会进一步将“清退令”从建筑行业向其他存在作业风险的领域延伸。因此，超龄农民工就可能会失去更多就业机会。
从建筑企业来讲，当前大部分年轻人不愿意进入建筑工地，建筑工地工人主要出生于20世纪60年代和70年代。《2021年农民工监测调查报告》公布的数据显示，2021年全国农民工总量2.9251亿人，50岁以上农民工所占比重为27.3%，农民工平均年龄为41.7岁，而建筑业工人平均年龄远超平均值。一方面，建筑业“清退令”可能会让一些建筑企业无工可用，未来建筑工地工人缺口可能更大。另一方面，超龄农民工出现事故的风险相对较高，且保险公司也不愿意为超龄农民工承保，一旦发生事故，企业要承担比较大的责任。同时，在地方政府出台建筑业“清退令”的背景下，行业监管力度、处罚力度不断加大，一旦发生安全事故，并且事故中有超龄农民工，地方政府就可能会重罚出现事故的建筑企业。因此，正规建筑企业都会避免招录超龄农民工。
从超龄农民工角度来讲，由于长期工作于建筑行业，突然间被限制进入建筑工地，相当于失业，农民工的利益受到损害。很多超龄农民工为了获得就业，就不得不进入非正规建筑市场，或不得不从严格执行“清退令”的一线、二线城市转向三线、四线城市的建筑工地。结果，建筑业“清退令”名义上是要保障超龄农民工的利益，减少他们发生意外事故的可能，实际上却是让他们丧失了选择机会。超龄农民工成为建筑业“清退令”的直接受害人。
超龄农民工为什么要打工
建筑业“清退令”的对象是超龄农民工，而所谓“超龄”实际上并无法律依据，即没有法律规定超过60周岁的男性和超过50周岁的女性就不能再工作。多地建筑业“清退令”，比如，上海市“依据《中华人民共和国劳动法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等法律法规，结合建筑施工作业‘高空、高危、高风险、重体力、技术要求高’的岗位特征”，进一步规范建筑施工企业施工现场用工年龄管理有关要求。又如，天津市要求“应当严格执行国家关于法定退休年龄的规定”。
实际上没有任何一部国家层面的法律和法规禁止超过一定年龄农民工工作的规定。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定，“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人”符合“男年满六十周岁，女年满五十周岁，连任工龄满十年的”应该退休。这里面有一层意思是退休、退职后，可以领取退休金。
然而问题是，第一，建筑业“清退令”禁止超龄农民工从事建筑业，却没有为农民工办退休、退职手续，没有发放城镇职工标准的退休金。事实上，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的对象并不包括农民工。第二，即使男年满六十周岁或女年满五十周岁，超龄农民工也可以与建筑施工企业签订合同，正如退休人员也可以再签合同一样。农民工没有城镇职工标准的退休金，因此，禁止超龄农民工进入建筑行业，在一定程度上是对农民工利益的实质性损害。
那么，为什么超龄农民工还愿意打工？大体来讲，原因大概有三个：第一，趁自己还能劳动，多为自己攒养老钱。因为大部分农村居民养老金每月仅一百多元，养老保障显然不够，超龄农民工就要趁有劳动能力时多挣钱，以备将来不时之需。第二，希望为子女多挣钱。超龄农民工的子女也多在城市务工，且往往在城市买房，超龄农民工就希望多挣钱，减轻子女进城压力。一直以来，中国农村都是由子女赡养父母，赡养父母是子女法定义务。不过当前农村子女赡养父母存在两个问题：一是农民正在进城，农村年轻人大部分都已进城，而超龄农民工大多数要返回农村，于是出现家庭养老中子代与父代分离的情况，导致子女赡养父母不如过去便利，也就远不如过去可靠；二是以往进城务工的农民工，将城市务工收入带回农村，现在年轻农民工将务工收入主要用于在城市买房，并且往往需要父母的经济支持。因此，作为父母的超龄农民工就有强烈的在外继续打拼挣钱的愿望。第三，超龄农民工务工还有证明自身价值的原因。从心理上讲，农民工不愿退出社会主流劳动群体。
因此，超龄农民工希望延迟退出劳动者队伍的时间，延迟返回农村的时间，延迟进入养老阶段的时间。虽然不同农民工的想法有差异，但是应该让农民工自己选择。给不给超龄农民工选择权，及给予多大选择权，这会影响超龄农民工的福利水平。
超龄农民工以什么样的方式养老
农民工总要退出劳动阶段，进入养老阶段。谁为超龄农民工养老就成了一个问题。目前绝大多数农民工没有参加城镇职工基本养老保险，而是加入了水平比较低的城乡居民基本养老保险，可能很难为农村老年人提供养老保障。
当前农村主要靠家庭养老，包括自养和子女赡养。虽然农村养老中也存在生活不能自理的高龄老年人养老难题，但总体来讲，农村养老问题不是很大，或超龄农民工养老问题不是很大，其中原因就在于当前体制为农民工及其家庭提供了一个相互衔接的自主选择空间。农民工在力所能及时，会尽可能延长在城市务工时间；当不能在城市务工时，他们可以选择返回农村务农，务农收入足以维持生活开支；只有当丧失生活自理能力时，子女就需要花费较多时间来照料父母，老年人自己的养老积蓄也派上用场。
另外，也存在子女对丧失生活自理能力的父母照料不够及时不够精细的情况，有的老年人也不愿长期拖累子女，出现了养老悲剧。现在的问题是，因为城市化和农民家庭的分离，以子女赡养为基础的农村家庭养老确实比过去更加困难。这种养老方式是以农民只要能劳动就继续劳动为前提的，也是以各种体制向农民开放为前提的，比如，城市务工机会向农民开放，农村土地仍然向返乡农民工开放（农民工返乡后可以要回承包地自种），以及农民工在农村仍然有自己的住宅，等等。
与以上养老思路不同的第二种思路，是让农民工参加城镇职工基本养老保险，获得城镇职工标准的退休金。既然“清退令”将农民工退出建筑行业的年龄限制在男六十周岁和女五十周岁以上，在农民工超龄后不再劳动而获得城镇职工标准的退休金，就成为必然选择。实际上，当前，按照《中华人民共和国劳动法》，国家是强制要求农民工加入到社会保障体系中。他们的社会保险基金同样由三部分构成：一是农民工自己所缴部分，二是企业负担部分，三是国家负担部分，三个部分积累起来作为社会保险基金，当农民工60周岁后再发放用于养老。截至2020年6月底，全国有6375万农民工参加企业职工养老保险，2020年全国农民工总量为28560万人。国家负担部分也存在国家能否负担得起的问题。农民工未来的养老收入来自自己、企业和国家现在的积蓄。未来收入越高，当下积蓄就要越多。如果按城镇职工养老保障水平，由国家向农民、农民工发放养老金，国家财政每年可能要多支出7万多亿元，相当于国家财政每年三分之一以上。这显然不符合中国当前国情。
按第二种思路解决农民工的养老问题，农民工就可以获得城镇职工标准的退休金，从理论上也可以让农民工退出自己的承包地经营权（因为退休了）。而如果目前中国发展阶段还无法建立完善的惠及全体的社会保障体系，城乡居民基本养老保险仍然无法与城镇职工基本养老保险并轨，且在大多数农民工没有参加城镇职工基本养老保险的情况下，几乎唯一的应对农民工养老的主导办法，就是以返乡为基础的养老。这种养老方式主要依靠农户家庭和农业农村，同时要有一个前提，就是尽可能将各种城乡就业获利机会向农民开放，让农民依据自身实际情况进行理性选择。
建立“保护型城乡二元体制”，为农民工提供在城乡之间自由返乡的弹性空间
当前农民进城不仅表现为农民进城务工经商，而且表现为农民在城市买房。调研中发现，农民工主要是在家乡的县城买房。但是在县城买房的进城农民家庭往往是“一家三制”：年轻人到收入比较高的沿海地区和大中城市务工，超龄退出行业的农民工返乡种地，家庭中的儿童则在母亲或老人陪读下在县城上学。
当前有的城市清退超龄农民工，第一代农民工正陆续返回农村，建筑工地的城市务工主力是第二代农民工，第二代农民工现在仍处壮年，40岁左右，不过将来也会到被清退的年龄。最重要的是大部分第二代农民工仍然没有参加城镇职工基本养老保险。一旦到了被清退年龄，他们的出路在哪？毫无疑问，第二代农民工有比第一代农民工更多的选择。第二代农民工中有更多人参加了城镇职工基本养老保险，一部分已在县城购房，不少人有一技之长，而且随着国家财政能力的逐渐增强，以及县城提供越来越多较高收入的就业机会，从而为进城农民家庭提供更多在城市体面生活的可能。不过，至少有相当一部分第二代农民工还要返回农村。换句话说，只要保留了第二代农民工返乡的通道，第二代农民工就并非不得不要有城镇职工标准的退休金，他们可以依据自身进行选择。国家也因此没有巨大的社会保障压力，以及中国也就有了应对“未富先老”困难的办法。
从目前情况来看，政府要在城市为农民工创造更多机会，让城市变得对农民工更友好，让农民工可以依据自身的状况和资源，自行判断是否继续留在城市，以及留多久，由农民工自行决定是否返回农村养老。既然当前国家还没有经济实力为所有进城农民工提供如城镇职工一样的退休保障，当前中国的制度就需要保留农民工的选择空间，就需要有对农民工友好善意的制度，就需要具有弹性的制度，而不能简单地为了管理方便，为了防止意外，以及以保护农民工生命安全为理由，实行对超龄农民工不友好的制度，将超龄农民工拒在城市这个最重要的就业获利市场之外。从这个意义上看，当前一些地方的建筑业“清退令”可能是值得商榷的。
除了城市，农民工的选择空间还包括农村。对农民工友好的农村制度，核心是允许农民进城，同时允许农民工返乡。允许农民工返乡的意思是，在一定程度上要限制资本下乡，因为资本下乡就可能会挤占农村有限的机会与资源。部分农民工进城后，让渡出农村获利机会，这样的获利机会应当由缺少进城机会的留守农民获得，而不能让资本挤占了小农户的生存空间。小农户和老人农业对于农民家庭至关重要。一种允许农民进城，限制资本下乡，以保留不愿或者不能留在城市的农民工返乡退路的制度，可以称之为“保护型城乡二元体制”，正是这种体制给农民尤其是农民中的弱势群体提供了选择空间，农民因为有农村这一退路保底，就敢于在城市打拼。城市是创业的地方，是冒险的地方，是过好日子的希望；农村则是保障，是保底的地方，也是退养的地方。
“保护型城乡二元结构”为实现社会主义现代化保驾护航，进而彻底解决农民工的养老保障难题
没有脱离具体语境的制度。当前中国正处于跨越中等收入、奔向社会主义现代化的关键阶段，正在这个关键阶段，中国进入到老龄化社会。中等收入阶段、城市化、老龄化社会，这几组关键词结合起来，形成了讨论超龄农民工的具体语境。
当前，“未富先老”的现实很容易造成社会活力不足，从而影响社会主义现代化的顺利实现。通过建立“保护型城乡二元体制”，形成“保护型城乡二元结构”。中国的独特制度优势是，“保护型城乡二元结构”使中国可以将更多资源用于发展生产、创新科技。在某种意义上，正是借助农村和农业的保障与保底，中国不仅有一个现代化进程中的稳定器，而且具有一个防止陷入福利陷阱的蓄水池。
在未来一个时期，借助“保护型城乡二元结构”的优势，中国将主要资源集中于科技进步和产业升级，从而推动中国实现高度的现代化。一旦中国实现了高度现代化，也就必然实现乡村振兴，农民就不仅有土地的保障，而且有较高标准的养老保障。
未来中国实现社会主义现代化有两种可能，第一种可能是顺利实现高度现代化，跨过中等收入阶段，中国就进入城乡一体的阶段，农民工普遍参加城镇职工基本养老保险。第二种可能是中国在实现高度现代化的进程中有曲折，过程更加漫长，则农村就可以为中国高度现代化的实现提供强有力的支撑。借助“保护型城乡二元结构”，使国家在“未富先老”的情况下，仍然可以将资源集中于推动科技进步，集中于冲破国际既得利益集团对中国的围堵，最终实现社会主义现代化的战略突围。
当前，城乡的制度安排应当更多考虑农民的利益，这不只是从道德角度改进，也远非技术上积累，而应该在更根本层次上即战略上，让农民有更多自由选择机会。对农民友好的制度与政策也必然会有助于社会主义现代化的实现。
（作者为武汉大学社会学院院长、教授、博导发表于《人民论坛》2022年7月上期）
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